jump to navigation

“Di Tepi Kerawanan Idealisme” Agustus 16, 2010

Posted by adhonknow in Tulisanku.
add a comment

dimanakah hei kau berada..
masih ada kah kau di dalam dada..
atau sekedar lewat lalu tak ada..
atau dirimu hanya sekedar mengada-ada..
…masihkah kau tertancap dalam dinding ketidakjelasan..
atau itu hanya sebuah alasan yang tanpa kesan..
atau kau menghilang dengan perlahan-lahan..
atau kah kau masih bisa bertahan…masih beranikah kau melawan..??
atau hanya bisa sampai sebuah pelataran..(Aditya “Adhon” Rahmadhony)

Pentingnya Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Agustus 13, 2010

Posted by adhonknow in Tulisanku.
add a comment

Reformasi tahun 1998 telah membawa dampak yang sangat berarti bagi bangsa Indonesia, salah satunya adalah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Perubahan tersebut tentunya akan membawa dampak yang penting dalam ketatanegaraan Indonesia. Ir. Soekarno menyatakan bahwa UUD 1945 merupakan “Revolutie-Grondwet” atau “UUD Kilat” yang disusun sekedar untuk memenuhi kebutuhan dalam rangka sesegera mungkin memproklamasikan Indonesia sebagai negara merdeka.[1] Namun demikian, dalam pemberlakuannya terus-menerus dipertahankan oleh para penguasa baik penguasa Orde Lama maupun saat pemerintahan Orde Baru sebagai dokumen hukum dasar yang bersifat sakral dan tak tersentuh oleh ide perubahan. Salah satu sebabnya ialah karena pokok ketentuan yang diatur dalam UUD 1945 itu memang sangat menguntungkan pihak yang berkuasa, karena sifatnya yang sangat executive heavy.[2]

UUD 1945 sebelum perubahan membangun sistem ketatanegaraan yang memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap presiden (executive heavy) yang tidak diimbangi oleh lembaga-lembaga lain. Dengan kedudukannya yang kuat, Presiden dapat mengeluarkan berbagai kebijakan untuk selalu mengakumulasikan kekuasaannya sehingga prasyarat bekerjanya demokrasi yakni adanya mekanisme cheks and balances tidak dipenuhi oleh UUD 1945 ini.[3] UUD 1945 sebelum perubahan, sangat rentan disalahgunakan oleh para pemimpin yang mempunyai sifat diktator (totaliter).

Salah satu hasil dari perubahan UUD 1945 yang sangat penting adalah pergeseran kekuasaan dalam membentuk undang-undang. Sebelum perubahan pertama UUD 1945, kekuasaan membentuk undang-undang dipegang oleh Presiden sebagaimana dinyatakan dalam ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945, bahwa “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Akan tetapi, setelah Perubahan Kedua UUD 1945, ketentuan yang demikian itu diubah menjadi, ”Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Selanjutnya, rumusan Pasal 20 ayat (1) yang baru berbunyi, bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Perubahan ini menyebabkan terjadinya pergeseran kekuasaan legislasi dari tangan Presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).[4]

Perubahan ini mempertegas pemisahan kekuasaan negara dalam rangka menciptakan cheks and balances dalam penyelenggaraan kekuasaan negara sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi dan negara hukum. Dalam pasal tersebut juga ditentukan bahwa setiap Rancangan undang-undang (RUU) dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama, serta prosedur pengesahannya untuk menjadi undang-undang setelah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. Pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang ini diharapkan lebih memberikan peran kepada DPR dan Pemerintah dalam proses pembentukan undang-undang. Bahkan, pada masa yang akan datang DPR diharapkan lebih proaktif dalam pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.

Proses pembentukan undang-undang tidak terlepas dari peran serta lembaga eksekutif (Presiden) dan lembaga legislatif (DPR). Kedua lembaga inilah yang mempunyai peran yang sangat penting dalam proses pembentukan undang-undang. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 bahwa “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”. Dalam praktiknya rancangan undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama, baik RUU yang diajukan oleh DPR maupun oleh Presiden.

Dalam proses pembentukannya, RUU yang akan diusulkan oleh DPR,  Presiden, maupun berasal dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Namun demikian, dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas tersebut. “Dalam keadaan tertentu” ini adalah kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Prolegnas.[5] RUU yang diusulkan baik atas inisiatif DPR maupun Presiden, dalam proses pembentukannya dari mulai perencanaan sampai dengan tahap penyebarluasan harus terlebih dahulu melewati proses pengharmonisasian.

Harmonisasi dalam pembentukan undang-undang mempunyai fungsi yang sangat penting. Agar dalam pemberlakuannya nanti tidak terjadi tumpang tindih (overlap) kewenangan antara undang-undang yang satu dengan undang-undang lainnya. Dengan kata lain, harmonisasi dalam pembentukan undang-undang bertujuan untuk mengharmoniskan aturan yang terdapat di dalam materi muatan undang-undang. Apabila terjadi tumpang tindih antara materi undang-undang yang satu dengan yang lainnya, maka akan terjadi kekacauan dalam penegakan hukumnya (law enforcement). Selain itu, terjadi “dualisme” hukum, yang akan mengacaukan prosedur penegakan hukum itu sendiri.

Proses Pengharmonisasian dilakukan di tingkat mana pun, sejak dari tahap perencanaan hingga pada tahap pembahasan. Tingkat pembahasan yang dimaksud yaitu tingkat pembahasan internal/antarkementerian maupun tingkat koordinasi pengharmonisasian yang diselenggarakan di Kementerian Hukum dan HAM. Apabila proses pengharmonisasian sudah dilakukan sejak awal, diharapkan ketika proses koordinasi pengharmonisasian di Kementerian Hukum dan HAM akan lebih mudah dan tidak memakan waktu lama.

Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU di lakukan terhadap RUU dengan RUU, RUU dengan undang-undang maupun RUU dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) yang secara materi saling berkaitan satu sama lainnya. Penulis akan memberikan contoh kasus mengenai peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis (disharmonis) antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal maupun horizontal. Di sini penulis akan memaparkan terlebih dahulu contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara vertikal.

Dalam uji material yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) tentang pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial terhadap UUD 1945, MK mengeluarkan suatu putusan yang menyatakan bahwa lima pasal yang mengatur fungsi kewenangan berkaitan dengan pengawasan hakim, dalam Undang-Undang Komisi Yudisial (KY). Bertentangan dengan Pasal 24 ayat (1), Pasal 24B ayat (1) dan Pasal 25 UUD 1945 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Pasal-pasal yang dimaksud adalah Pasal 20, 21, 22 ayat (1) huruf e, 22 ayat (5), 23 ayat (2), (3) dan (5) Undang-Undang Komisi Yudisial. Dengan putusan itu, berarti MK menghapuskan semua ketentuan Undang-Undang Komisi Yudisial berkaitan dengan pengawasan hakim.[6]

Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa Undang-Undang KY yang mengatur fungsi pengawasan terbukti menimbulkan ketidakpastian hukum, sebab tidak secara rinci mengatur tentang prosedur pengawasan serta tidak jelas dan tidak tegas menentukan siapa subyek yang mengawasi, apa obyek yang diawasi, instrumen apa yang digunakan serta bagaimana proses pengawasan itu dilaksanakan.[7] MK Juga merekomendasikan agar DPR dan Pemerintah untuk melakukan perbaikan yang bersifat integral dengan mengadakan harmonisasi atas Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Mahkamah Agung, Undang-Undang Komisi Yudisial dan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi guna mengisi kekosongan hukum akibat dihilangkannya fungsi pengawasan KY.[8]

Adapun contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara horizontal, yaitu antara Undang-Undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan dengan undang-undang yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara (Undang-Undang Keuangan Negara, Undang-Undang Pemeriksaan Keuangan Negara, dan Undang-Undang Badan Pemeriksa Keuangan). Dalam hal ini, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memiliki kewenangan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara di sektor pajak yang akan diuraikan sebagai berikut:

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan:

Pasal 6 ayat (1) UU BPK menyatakan, “BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara”.

Pasal 9 ayat (1) UU BPK menyatakan, “Dalam melaksanakan tugasnya, BPK berwenang meminta keterangan dan/atau dokumen yang wajib diberikan oleh setiap orang, unit organisasi Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara” .

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara:

Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara menyatakan, “Pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh BPK meliputi unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara”

Pasal 10 UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyatakan, “Dalam pelaksanaan tugas pemeriksaan, pemeriksa dapat:

  1. a. meminta dokumen yang wajib disampaikan oleh pejabat atau pihak lain yang berkaitan dengan pelaksanaan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara;
  2. mengakses semua data yang disimpan di berbagai media, aset, lokasi, dan segala jenis barang atau dokumen dalam penguasaan atau kendali dari entitas yang menjadi objek pemeriksaan atau entitas lain yang dipandang perlu dalam pelaksanaan tugas pemeriksaannya”

Berdasarkan ketentuan Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara juncto Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (selanjutnya disebut UU Keuangan Negara), BPK berwenang melakukan pemeriksaan atas seluruh keuangan negara yang meliputi penerimaan negara baik berupa pajak dan non-pajak, memeriksa seluruh aset dan piutang negara maupun utangnya, memeriksa penempatan kekayaan negara serta penggunaan pengeluaran negara.

Di lain pihak, Pasal 34 ayat (2a) huruf b dan Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) Undang-Undang Perpajakan membatasi kewenangan BPK dalam memeriksa pengelolaan keuangan di sektor pajak. Menurut norma yang terdapat dalam ketentuan Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan, pejabat pajak dan atau tenaga ahli hanya dapat memberikan keterangan kepada BPK setelah mendapat penetapan dari Menteri Keuangan. Hal itu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan yang berbunyi sebagai berikut:

“Dikecualikan dari ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) adalah:

  1. a. pejabat dan tenaga ahli yang bertindak sebagai saksi atau ahli dalam sidang pengadilan; atau
  2. b. pejabat dan/atau tenaga ahli yang ditetapkan Menteri Keuangan untuk memberikan keterangan kepada pejabat lembaga negara atau instansi Pemerintah yang berwenang melakukan pemeriksaan dalam bidang keuangan negara”.

Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) menjelaskan bahwa, “Keterangan yang dapat diberikan adalah identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan.

Identitas Wajib Pajak meliputi:

  1. 1. nama Wajib Pajak;
  2. 2. Nomor Pokok Wajib Pajak;
  3. 3. alamat Wajib Pajak;
  4. 4. alamat kegiatan usaha;
  5. 5. merek usaha;
  6. 6. Kegiatan usaha Wajib Pajak.

Informasi yang bersifat umum tentang perpajakan meliputi:

  1. a. penerimaan pajak secara nasional;
  2. b. penerimaan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau perkantor Pelayanan Pajak;
  3. c. penerimaan pajak per jenis pajak;
  4. d. penerimaan pajak per klasifikasi lapangan usaha;
  5. e. jumlah Wajib Pajak dan/atau Pengusaha Kena Pajak terdaftar; register permohonan Wajib Pajak;
  6. f. tunggakan pajak secara nasional; dan/atau
  7. Tunggakan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau per Kantor Pelayanan Pajak”.

Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan menggambarkan bahwa kewenangan untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara tidak hanya dimiliki oleh “lembaga negara”, yaitu BPK, tetapi juga dimiliki oleh “instansi pemerintah”. Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan dianggap membatasi sebab tidak semua data dan/atau keterangan dapat diberikan kepada BPK selaku “lembaga negara”, melainkan hanya keterangan tentang identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan. Dengan demikian, kedua ketentuan UU Perpajakan tersebut, secara nyata dan tegas mengingkari dan bertentangan dengan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 serta undang-undang lainnya sebagaimana disebutkan di atas, sehingga dengan adanya ketentuan-ketentuan UU Perpajakan tersebut BPK tidak dapat melakukan pemeriksaan penerimaan negara yang bersumber dari sektor perpajakan secara bebas dan mandiri. Padahal, pajak merupakan kontribusi Wajib Pajak kepada negara yang merupakan salah satu bentuk penerimaan negara atau setidaknya bagian dari penerimaan keuangan negara menurut Pasal 2 UU Keuangan Negara.

Berdasarkan contoh kasus tersebut, penulis beranggapan bahwa setiap pembentukan undang-undang harus melalui tahap harmonisasi, supaya dalam pemberlakuan maupun penegakan hukum dari suatu undang-undang itu tidak saling berbenturan atau bertentangan satu sama lainnya. Secara eksplisit, perlunya pengharmonisasian undang-undang terdapat di dalam Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menentukan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan penetapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.

Menteri yang dimaksud dalam ketentuan tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham). Dalam Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, pengharmonisasian dan pemantapan penyusunan peraturan perundang-undangan menjadi salah satu fungsi Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Di dalam materi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan bahwa yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang hanya lembaga eksekutif saja, tetapi untuk pengharmonisasian rancangan undang-undang oleh DPR tidak disebutkan secara jelas dan tegas. Namun demikian, di dalam Tata Tertib DPR pengharmonisasian terhadap rancangan undang-undang diatur di dalam Pasal 42 ayat (1) huruf c, yaitu mengenai tugas dari Badan Legislasi:

”Melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang diajukan Anggota, Komisi, atau Gabungan Komisi sebelum Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada Pimpinan Dewan;

Perlu ada kejelasan apakah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia c.q. Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan juga melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari DPR. Sebaliknya, DPR yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari hak inisiatif anggota DPR maupun dari Pemerintah (Presiden). Seperti apakah mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang tersebut dilakukan menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Akan tetapi dalam undang-undang tersebut belum secara tegas dan jelas mengatur mengenai mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang. Tentunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dalam penerapannya, perlu dilengkapi dengan peraturan pelaksana sebagai aturan teknis untuk menjalankannya.

Peraturan pelaksana yang dimaksud adalah Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.


[1]Jimly Assiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu  Populer, Jakarta, 2007. hlm. 230.

[2] Jimly Assiddiqie, Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Jurnal Forum  Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 28 – 29.

[3] Moh. Mahfud MD, Amandemen UUD 1945 dalam Perspektif Demokrasi dan “Civil Society” Jurnal   Forum Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 8.

[4] Jimly Assiddiqie, op.cit. hlm. 275.

[5] Penjelasan Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[6] Risalah Sidang Perkara No. 005/PUU-IV/2006 perihal pengujian Undang-Undang  No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Undang-Undang  No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman terhadap UUD 1945, Acara Pengucapan Putusan Jakarta, Rabu, 23 Agustus 2006.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

Lembaga Utama (Leading Sector) Dalam Rangka Harmonisasi Pembentukan Undang-Undang Menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow in Tulisanku.
1 comment so far

  1. A. Lembaga Yang Berwenang (leading sector) Dalam Harmonisasi Pembentukan Undang-Undang.

Proses pengharmonisasian dilakukan terhadap rancangan peraturan-perundang-undangan, bukan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah berlaku. Terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah berlaku, proses yang dilakukan adalah pengujian yang dilakukan oleh lembaga yudisial melalui proses judicial review dan juga dapat dilakukan pengkajian (non-judicial review). Hasil pengkajian tersebut dapat dijadikan pertimbangan oleh pemrakarsa untuk menentukan sikap atas peraturan-perundang-undangan yang dikaji tersebut. Terdapat 2 (dua) lembaga yang berwenang (leading sector) dalam kaitannya dengan proses harmonisasi pembentukan undang-undang. Pertama, yaitu Departemen Hukum dan HAM (Depkumham) yang melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi terhadap rancangan undang-undang yang diajukan oleh Pemerintah. Kedua, adalah Badan Legislasi (Baleg) yang merupakan alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan mempunyai tugas untuk pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota DPR, Komisi, dan Gabungan Komisi. Untuk lebih jelas, penulis akan menguraikan lembaga yang berwenang melakukan harmonisasi dalam pembentukan undang-undang sebagai berikut:

  1. 1. Pemerintah (Departemen Hukum dan HAM)

Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang disebutkan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Adapun yang dimaksud Menteri di dalam pasal tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.

Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 jelas sekali mengatur mengenai pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden (eksekutif). Sebaliknya Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 belum menyebutkan secara jelas dan tegas mengenai pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat (legislatif). Dengan kata lain, dalam materi Undang-Undang tersebut belum mengatur secara jelas mengenai pengharmonisasi rancangan undang-undang yang berasal dari DPR.  Berkaitan dengan hal tersebut, penulis akan mempergunakan peraturan perundang-undangan terkait dengan materi yang akan diteliti.

Adapun peraturan perundang-undangan yang dimaksud adalah Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional;  Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerinrah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Di lain pihak, untuk DPR akan didasarkan pada Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, ayat (1) menyatakan bahwa “rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non-departemen, sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya”. Selanjutnya pada ayat (2), pengharmonisasian rancangan undang-undang lebih tegas lagi diatur, sebagai berikut: “pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.

Pengharmonisasian RUU dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM, dilakukan oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Pengharmonisasian tersebut dilakukan atas permintaan tertulis dari Menteri atau Pimpinan LPND yang memprakarsai penyusunan rancangan undang-undang yang bersangkutan atau atas permintaan Sekretariat Kabinet. Berdasarkan permintaan tersebut, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mengundang wakil-wakil dari instansi terkait untuk melakukan pengharmonisasian RUU dalam rangka pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU yang dimaksud.

Wakil dari Menteri atau Pimpinan LPND pemrakarsa diberikan kesempatan untuk memaparkan pokok-pokok pikiran yang menjadi latar belakang pembentukan Rancangan Undang-Undang dan garis besar materi muatannya. Selanjutnya, wakil-wakil dari instansi yang terkait diberi kesempatan untuk menyampaikan tanggapan, pendapat atau usul perubahan. Umumnya tanggapan, pendapat atau usul perubahan disampaikan secara spontan pada saat rapat pengharmonisasian dan menyangkut materi muatan rancangan undang-undang yang terkait dengan ruang lingkup tugas instansi yang diwakili. Kemudian dilakukan pembahasan secara mendalam terhadap tanggapan, pendapat atau usul perubahan yang diajukan dalam rapat.[1]

Pengambilan keputusan dilakukan apabila telah dicapai kesepakatan tentang materi muatan rancangan undang-undang yang diharmonisasikan. Seringkali pembahasan berjalan alot karena adanya tarik-menarik kepentingan antar instansi terkait, umumnya dalam soal-soal yang menyangkut kewenangan, kelembagaan, pengelolaan keuangan, pengaturan prosedur, penetapan hak dan kewajiban serta sanksi.[2] Apabila suatu isu yang menjadi pokok masalah tidak dapat dicarikan solusinya atau tidak dapat disepakati, maka diberikan kesempatan untuk melakukan konsultasi dengan pimpinan instansinya atau untuk meminta pendapat tertulis dari instansi yang dipandang lebih berkompeten.

Pengharmonisasian rancangan undang-undang tidak jarang memakan waktu yang cukup lama dan menguras tenaga serta pikiran sampai tercapainya pembulatan konsepsi. Sesudah tercapai kesepakatan atau kebulatan konsepsi dan dituangkan ke dalam rumusan akhir, maka Menteri Hukum dan HAM atau Menteri/Pimpinan LPND pemrakarsa setelah mendapat rekomendasi dari Menteri Hukum dan HAM mengajukan rancangan undang-undang tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan.[3]

Pasal 18 ayat (3) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 menyatakan bahwa: “Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Presiden”. Peraturan Presiden tersebut adalah Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerinrah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Dengan demikian, Peraturan Presiden ini merupakan penjabaran dari Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004.

  1. 2. Dewan Perwakilan Rakyat (Badan Legislasi)

Lembaga berikutnya yang mempunyai kewenangan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang adalah Dewan Perwakilan Rakyat. Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai alat kelengkapan yaitu Badan Legislasi yang berkedudukan sebagai pusat pembentukan undang-undang/hukum nasional yang dibentuk oleh DPR sebagai alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. Hal ini berdasarkan ketentuan Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR-RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang terdapat pada Pasal 42 ayat (1) huruf c tata tertib tersebut menyatakan bahwa: “Tugas Badan Legislasi sebagai pusat pembentuk undang-undang adalah melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang diajukan Anggota, Komisi, atau Gabungan Komisi sebelum Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada Pimpinan Dewan”.

Badan legislasi mempunyai kewenangan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. Rancangan undang-undang yang dimaksud adalah yang diajukan oleh anggota, komisi, atau gabungan komisi sebelum rancangan undang-undang tersebut disampaikan kepada pimpinan dewan. Rancangan Undang-Undang dari DPR diajukan sekurang-kurangnya oleh 13 (tiga belas) orang anggota yang dapat mengajukan usul inisiatif Rancangan Undang-Undang.

Usul Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dapat juga diajukan oleh Komisi, Gabungan Komisi, atau Badan Legislasi. Usul inisiatif Rancangan Undang-Undang beserta penjelasan keterangan dan naskah akademis disampaikan secara tertulis oleh anggota, Pimpinan Komisi, Pimpinan Gabungan Komisi, atau Pimpinan Badan Legislasi kepada Pimpinan DPR disertai daftar nama dan tanda tangan pengusul serta nama fraksinya. Hal ini setelah dilakukannya proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42 ayat (1) huruf c Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR-RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

Dalam Rapat Paripurna berikutnya setelah usul inisiatif Rancangan Undang-Undang tersebut diterima oleh Pimpinan DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada anggota tentang masuknya usul inisiatif Rancangan Undang-Undang tersebut, kemudian dibagikan kepada seluruh Anggota.  Rapat Paripurna memutuskan apakah usul RUU tersebut secara prinsip dapat diterima menjadi RUU usul dari DPR atau tidak. Keputusan diambil setelah diberikan kesempatan kepada Fraksi untuk memberikan pendapatnya.

Dalam hal persetujuan dengan perubahan, DPR menugaskan kepada Komisi, Gabungan Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus untuk menyempurnakan Rancangan Undang-Undang tersebut. Komisi, Gabungan Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus dalam menyempurnakan Rancangan Undang-Undang tidak memerlukan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) fraksi-fraksi. Dalam hal ini Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui tanpa perubahan atau yang telah disampaikan kepada Presiden oleh Pimpinan DPR dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan Rancangan Undang-Undang tersebut bersama-sama dengan DPR, dan kepada Pimpinan DPD jika Rancangan Undang-Undang yang diajukan mengenai hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.


[1] Wicipto Setiadi, diunduh dari : http://www.legalitas.org/database/artikel/lain/PEMANTAPAN%20PROSES%20PERUMUSAN%20KP%20DAN%20PUU.pdf, 10.00, 12-10-2009.

[2] Wicipto Setiadi, Ibid.

[3] Wicipto Setiadi, Ibid.

PENGHARMONISASIAN, PEMBULATAN DAN PEMANTAPAN KONSEPSI RANCANGAN UNDANG-UNDANG Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow in Uncategorized.
add a comment

  1. A. Harmonisasi Undang-Undang

Perkembangan harmonisasi hukum sesungguhnya telah ada dalam ilmu hukum dan praktik hukum di Belanda setelah Perang Dunia II dan lebih berkembang sejak tahun 1970-an. Bahkan di Jerman, pengembangan harmonisasi hukum telah ada sejak tahun 1902.[1] Harmonisasi hukum yang berkembang dalam ilmu hukum di Belanda digunakan untuk menunjukan bahwa dalam dunia hukum, kebijakan pemerintah dan hubungan di antara keduanya terdapat perbedaan yang mengakibatkan disharmonis. Rudolf Stammler (1902) mengemukakan bahwa tujuan atau fungsi hukum adalah harmonisasi berbagai maksud, tujuan dan kepentingan antara individu dengan individu dan individu dengan masyarakat.

Di Indonesia masalah harmonisasi hukum juga telah mulai digagas oleh Soepomo, ahli hukum adat Indonesia yang mempunyai peran besar dalam merumuskan Undang-Undang Dasar 1945. Soepomo mengemukakan bagaimana menghubungkan sistem hukum Indonesia dengan gagasan hukum yang berasal dari sitem hukum barat, sebagai berikut:[2]

“… inti soal sekarang ialah, bagaimana mempersatukan tjita-tjita Timur dengan tjita-tjita dan kebutuhan modern yang berasal dari Barat supaja menjadi suatu harmoni. Djawaban satu-satunja jang efektif rupa-rupanja ialah: asimilasi pengertian-pengertian Barat dalam bentuk jang sesuai dengan strukturnja masjarakat Indonesia sendiri.”

Gagasan di atas menunjukan bahwa sistem hukum Indonesia memikirkan masalah harmonisasi dengan hukum modern melalui metode asimilasi pengertian konsep hukum barat yang sesuai dengan struktur masyarakat Indonesia sendiri. Pemikiran tentang keharmonisan hukum dengan pola asimilasi itu tersirat dalam ketentuan peralihan UUD 1945, tidak hanya bemakna bahwa hukum peninggalan Belanda hanya untuk sekedar mengisi kekosongan hukum yang terjadi kerena kemerdekaan Republik Indonesia.

Hal itu dapat diartikan juga untuk memberi kesempatan bagi bangsa Indonesia untuk melakukan harmonisasi hukum kolonial dengan kebutuhan masyarakat secara bertahap, menurut prosedur dan tata cara pembentukan hukum nasional. Pengaturan mengenai harmonisasi peraturan perundang-undangan setelah kemerdekaan sesungguhnya telah diatur di dalam Instruksi Presiden Nomor 15 tahun 1970 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia, sebagai berikut:[3]

Pasal 3

(1) Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah sebagai hatsil Panitya tersebut pada Pasal 2 Instruksi Presiden ini, sebelum diadjukan kepada Presiden, harus disampaikan/diedarkan terlebih dahulu kepada :

  1. Para Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah jang erat hubungannja dengan materi jang diatur dalam Rantjangan jang bersangkutan, untuk mendapat tanggapan dan pertimbangan.
  2. Menteri Kehakiman untuk memperoleh tanggapan seperlunja dari segi hukum.
  3. Sekretaris Kabinet untuk persiapan penjelesaian Rantjangan tersebut selandjutnja.

(2) Tanggapan dan pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ajat (1) Pasal ini dalam waktu jang sesingkat-singkatnja harus disampaikan oleh para Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah kepada Departemen/Lembaga jang menjiapkan Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peratupan Pemerintah jang bersangkutan.

Meskipun tidak secara tegas dan jelas diatur dalam ketentuan Inpres No. 15 Tahun 1970, secara implisit harmonisasi dalam pembentukan undang-undang sudah dilakukan. Hal ini terlihat, di dalam ketentuan Pasal 3 Inpres 15 Tahun 1970, bahwa Rancangan Undang-Undang (RUU) maupun Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) sebelum diajukan kepada Presiden harus disampaikan atau diedarkan kepada: (1) Para Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah yang erat hubungannya dengan materi yang diatur dalam Rancangan yang bersangkutan, untuk mendapat tanggapan dan pertimbangan; (2) Menteri Kehakiman untuk memperoleh tanggapan seperlunya dari segi hukum; (3) Sekretaris Kabinet untuk persiapan penyelesaian Rancangan tersebut selanjutnya.

Menurut Penulis, penyampaian RUU dan RPP tersebut penting untuk dilakukan, karena Menteri atau Pimpinan Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi yang akan diatur di dalam rancangan tersebut, harus terlebih dahulu mempelajari materi yang akan dibahas. Tanggapan dan pertimbangan harus secepat-cepatnya disampaikan kepada Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah yang menyiapkan RUU dan RPP tersebut.

Untuk mengolah tanggapan dan pertimbangan, Departemen dan Lembaga Pemerintah, baik yang menyiapkan RUU dan RPP maupun yang berhubungan erat dengan materi yang diatur di dalam rancangan tersebut, mengadakan pertemuan konsultasi dan koordinasi untuk membahas konsepsi dan materi yang terdapat di dalam RUU dan RPP. Menurut ketentuan Pasal 4 Inpres No. 15 Tahun 1970 bahwa:

”Untuk mengolah tanggapan dan pertimbangan jang diadjukan oleh masing-masing Departemen dan Lembaga Pemerintah tersebut ajat (2) Pasal 3 Instruksi Presiden ini, Departemen/Lembaga Pemerintah jang menjiapkan Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah tersebut dapat mengadakan pertemuan-pertemuan konsultasi, dan koordinasi dengan Departemen dan Lembaga Pemerintah jang bersangkutan”.

Selanjutnya di dalam Pasal 5 Inpres No. 15 Tahun 1970, menyebutkan bahwa:

“Hatsil terachir sebagai kebulatan pendapat atas materi sesuatu Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah, disampaikan kepada Presiden disertai pendjelasan-pendjelasan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga jang bersangkutan, tentang pokok-pokok materi dari Rantjangan serta proses penggarapannja”.

Pertemuan berupa konsultasi dan koordinasi antara Departemen dan Lembaga Pemerintah yang menyiapkan RUU dan RPP dengan Departemen dan Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi rancangan tersebut adalah sebagai upaya untuk mendapatkan hasil terakhir dalam hal kebulatan pendapat atas materi dari suatu RUU dan RPP.

Walaupun di dalam Inpres No. 15 Tahun 1970, pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU tidak disebutkan secara tegas dan jelas. Penulis beranggapan bahwa di dalam materi Instruksi Presiden tersebut telah mengatur mengenai mekanisme pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Hal itu di dasarkan kepada bunyi Pasal 3, 4, dan Pasal 5 yaitu adanya suatu forum konsultasi dan koordinasi antara Departemen/Lembaga Pemerintah pemrakarsa RUU dengan Departemen/Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi RUU yang akan diatur, sebagai suatu mekanisme pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Hal ini kemudian diadaptasi oleh Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.[4]

Dengan berlakunya Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang,  Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1997 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia sudah tidak berlaku lagi. Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 sebagai penyempurna dari Inpres No. 15 Tahun 2007 menghendaki perlunya harmonisasi peraturan perundang-undangan. Keppres No. 188 Tahun 1998 lahir sebelum dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945, sehingga perlu dilakukan penyempurnaan atau perubahan. Hal tersebut berkaitan dengan terjadinya perubahan dalam UUD 1945 yang berkaitan dengan lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan.

Ketentuan yang mengatur mengenai harmonisasi dalam pembentukan undang-undang di dalam Keppres No. 188 Tahun 1998, diatur  dalam Pasal 2 yang menyatakan bahwa:

“Dalam rangka pengharmonisasi, pembulatan dan pemantapan konsepsi yang akan dituangkan dalam Rancangan Undang-undang, Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa penyusunan Rancangan Undang-undang wajib mengkonsultasikan terlebih dahulu konsepsi tersebut dengan Menteri Kehakiman serta Pimpinan Lembaga lainnya yang terkait.”

Proses harmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi yang akan dituangkan dalam RUU dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Menteri Kehakiman serta Pimpinan Lembaga lainnya yang terkait dengan RUU tersebut.

Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 sudah secara tegas dan jelas dalam mengatur proses pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan dalam pembentukan undang-undang. Setelah adanya perubahan terhadap UUD 1945, maka dilakukanlah penyempurnaan terhadap Keppres No. 188 Tahun 1998. Hal ini dikarenakan adanya perubahan yang berkaitan dengan lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan. Berdasarkan hal tersebut, dikeluarkanlah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Pengharmonisasian RUU diatur di dalam Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, dikatakan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan penetapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Kemudian hal itu diatur lebih lanjut di dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden.

Pengharmonisasian peraturan perundang-undangan merupakan konsekuensi dari adanya hierarki peraturan perundang-undangan sebagaiman diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004. Terdapat 3 (tiga) alasan perlu dilakukan pengharmonisasian RUU sebagaimana diatur berdasarkan ketentuan Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, yaitu:

  1. Undang-undang sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang merupakan subsistem dari sistem hukum nasional. Peraturan perundang-undangan harus saling keterkaitan dan berhubungan serta suatu kesatuan yang utuh dengan subsistem lainnya;
  2. Undang-undang dapat diuji (judicial review) baik secara material maupun formal oleh Mahkamah Konstitusi (MK) berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, berdasarkan hal tersebut maka pengarmonisasian peraturan perundang-undangan sangat penting dilakukan sebagai langkah pencegahan (preventif) untuk mencegah diajukannya permohonan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 oleh MK;
  3. Menjamin proses pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan secara taat asas demi kepastian hukum.

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 merupakan pedoman sebagai cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.[5] Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 dibuat dan diberlakukan untuk lebih meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Tanpa adanya pedoman atau metode yang pasti dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, maka akan terjadi ketidakseragaman atau perbedaan-perbedaan bentuk antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan lainnya.


[1] Ahmad M. Ramli, Majalah Hukum Nasional; Koordinasi dan Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan, Jakarta, BPHN, No. 2 Tahun 2008, hlm. 5.

[2]Badan Pembinaan Hukum Nasional, Tiga Dekade Prolegnas dan Peran BPHN, Jakarta, BPHN, 2008, hal. 162.

[3] Lihat Pasal 3, 4, dan 5 Instruksi Presiden Nomor 15 tahun 1970 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia.

[4] Lihat Pasal 2 s/d Pasal 7 Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Pasal 18 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[5] Lihat huruf a konsideran menimbang Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

PROSES PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow in Uncategorized.
2 comments

  1. A. Proses Penyusunan Rancangan Undang-Undang

Penyusunan RUU dilakukan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen, disebut sebagai pemrakarsa, yang mengajukan usul penyusunan RUU. Penyusunan RUU dilakukan oleh pemrakarsa berdasarkan Prolegnas. Namun, dalam keadaan tertentu, pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas setelah terlebih dahulu mengajukan permohonan izin prakarsa kepada Presiden. Pengajuan permohonan ijin prakarsa ini disertai dengan penjelasan mengenai konsepsi pengaturan UU yang meliputi (i) urgensi dan tujuan penyusunan, (ii) sasaran yang ingin diwujudkan, (iii)  pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, dan (iv) jangkauan serta arah pengaturan.[1]

Sementara itu, Perpres No. 68/2005 menetapkan keadaan tertentu yang memungkinkan pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas yaitu (a) menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang; (b) meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional; (c) melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi; (d) mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik atau bencana alam; atau (e) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh Badan Legislasi DPR dan menteri yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan.

Dalam hal RUU yang akan disusun masuk dalam Prolegnas maka penyusunannya tidak memerlukan persetujuan izin prakarsa dari Presiden. Pemrakarsa dalam menyusun RUU dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik mengenai materi yang akan diatur. Penyusunan naskah akademik dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Saat ini departemen yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan adalah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia (Depkumham). Selanjutnya, pelaksanaan penyusunan naskah akademik dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian.

  1. 1. Penyusunan RUU Berdasarkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas)[2]

Proses ini diawali dengan pembentukan panitia antar departemen oleh pemrakarsa. Keanggotaan panitia ini terdiri atas unsur departemen dan lembaga pemerintah non departemen yang terkait dengan substansi RUU. Panitia ini akan dipimpin oleh seorang ketua yang ditunjuk oleh pemrakarsa. Sementara itu, sekretaris panitia antar departemen dijabat oleh kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang perundang-undangan pada lembaga pemrakarsa.

Dalam setiap panitia antar departemen diikutsertakan wakil dari Depkumham untuk melakukan pengharmonisasian RUU dan teknis perancangan perundang-undangan. Panitia antar departemen menitikberatkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsipil mengenai objek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan. Sementara itu kegiatan perancangan yang meliputi penyiapan, pengolahan dan perumusan RUU dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada lembaga pemrakarsa.

Hasil perancangan selanjutnya disampaikan kepada panitia antar departemen untuk diteliti kesesuaiannya dengan prinsip-prinsip yang telah disepakati. Dalam pembahasan RUU di tingkat panitia antar departemen, pemrakarsa dapat pula mengundang para ahli dari lingkungan perguruan tinggi atau organisasi di bidang sosial politik, profesi dan kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan dalam penyusunan RUU.

Selama penyusunan, ketua panitia antar departemen melaporkan perkembangan penyusunan dan/atau permasalahan kepada pemrakarsa untuk memperoleh keputusan atau arahan. Ketua panitia antar departemen menyampaikan rumusan akhir RUU kepada pemrakarsa disertai dengan penjelasan. Selanjutnya dalam rangka penyempurnaan pemrakarsa dapat menyebarluaskan RUU kepada masyarakat.  Pemrakarsa menyampaikan RUU kepada menteri yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan yang saat ini dilakukan oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham) dan menteri atau pimpinan lembaga terkait untuk memperoleh pertimbangan dan paraf persetujuan.  Pertimbangan dan paraf persetujuan dari Menkumham diutamakan pada harmonisasi konsepsi dan teknik perancangan perundang-undangan. Pertimbangan dan paraf persetujuan diberikan paling lama 14 (empat belas) hari kerja sejak RUU diterima.

Apabila pemrakarsa melihat ada perbedaan dalam pertimbangan yang telah diterima maka pemrakarsa bersama dengan Menkumham menyelesaikan perbedaan tersebut dengan menteri/pimpinan lembaga terkait. Apabila upaya penyelesaian tersebut tidak berhasil maka Menkumham melaporkan hal tersebut secara tertulis kepada Presiden untuk memperoleh keputusan. Selanjutnya, perumusan ulang RUU dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan Menkumham.

Dalam hal RUU tidak memiliki permasalahan lagi baik dari segi substansi maupun segi teknik perancangan perundang-undangan, pemrakarsa mengajukan RUU tersebut kepada Presiden untuk disampaikan kepada DPR. Namun, apabila Presiden berpendapat RUU masih mengandung permasalahan maka Presiden menugaskan kepada Menkumham dan pemrakarsa untuk mengkoordinasikan kembali penyempurnaan RUU tersebut. Selanjutnya dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari kerja sejak diterima penugasan, maka pemrakarsa harus menyampaikan kembali RUU kepada Presiden.

  1. 2. Penyusunan RUU di Luar Prolegnas

Pada dasarnya proses penyusunan RUU di luar Prolegnas sama dengan penyusunan RUU berdasarkan Prolegnas. Hanya saja, dalam menyusun RUU di luar prolegnas ada tahapan awal yang wajib dijalankan sebelum masuk dalam tahapan penyusunan undang-undang sebagaimana diuraikan sebelumnya. Tahapan awal ini dimaksudkan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU yang telah disiapkan oleh pemrakarsa. Proses ini dilakukan melalui metode konsultasi antara pemrakarsa dengan Menkumham.

Selanjutnya, untuk kelancaran pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU Menkumham mengkoordinasikan pembahasan konsepsi tersebut dengan pejabat yang berwenang mengambil keputusan, ahli hukum dan/atau perancang peraturan perundang-undangan dari lembaga pemrakarsa dan lembaga terkait lainnya. Proses ini juga dapat melibatkan perguruan tinggi dan/atau organisasi. Apabila koordinasi tersebut tidak berhasil maka Menkumham dan pemrakarsa melaporkan kepada Presiden disertai dengan penjelasan mengenai perbedaan pendapat atau pandangan yang muncul. Pelaporan kepada Presiden ini ditujukan untuk mendapatkan keputusan atau arahan yang sekaligus merupakan izin prakarsa penyusunan RUU.

Namun, apabila koordinasi yang bertujuan melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU tersebut berhasil maka pemrakarsa menyampaikan konsepsi RUU tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan. Selanjutnya, apabila Presiden menyetujui maka pemrakarsa membentuk panitia antar departemen.  Tata cara pembentukan panitia antar departemen dan penyusunan RUU dilakukan sesuai dengan tahapan penyusunan RUU berdasarkan Prolegnas yang telah diuraikan sebelumnya.

  1. 3. Penyampaian RUU Kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)

Rancangan Undang-Undang  yang telah disetujui oleh Presiden disampaikan kepada DPR untuk dilakukan pembahasan. Menteri Sekretaris Negara  menyiapkan surat Presiden kepada Pimpinan DPR guna  menyampaikan RUU disertai dengan Keterangan Pemerintah mengenai Rancangan Undang-Undang dimaksud. Surat Presiden sebagaimana dimaksud Peraturan Presiden No. 68 Tahun 2005 yang terdapat pada Pasal 26 ayat (2) paling sedikit memuat :

a.  menteri  yang ditugasi untuk mewakili Presiden dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat;

b.  sifat penyelesaiaan Rancangan Undang-Undang yang dikehendaki; dan

  1. cara penanganan atau pembahasannya.

Keterangan Pemerintah disiapkan oleh Pemrakarsa, yang paling sedikit memuat :

a.  urgensi dan tujuan penyusunan;

b.  sasaran yang ingin diwujudkan;

c.  pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur; dan

d.  jangkauan serta arah pengaturan;

Surat Presiden ditembuskan kepada Wakil Presiden, para  menteri koordinator, menteri  yang ditugasi untuk mewakili Presiden/Pemrakarsa, dan Menteri. Dalam rangka pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat, Pemrakarsa memperbanyak Rancangan Undang-Undang tersebut dalam jumlah yang diperlukan.

Dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat, Menteri  yang ditugasi  sebagaimana dimaksud dalam  Pasal 26 ayat (2) huruf a wajib melaporkan perkembangan dan permasalahan yang dihadapi kepada Presiden untuk memperoleh keputusan dan arahan.  Apabila dalam pembahasan terdapat masalah yang  bersifat prinsipil dan arah pembahasannya akan  mengubah  isi serta arah Rancangan Undang-Undang,  Menteri  yang ditugasi  mewakili Presiden wajib terlebih dahulu melaporkannya kepada Presiden disertai dengan saran pemecahannya untuk memperoleh keputusan.

Pendapat  akhir  Pemerintah  dalam  pembahasan  Rancangan  Undang-undang  di  Dewan Perwakilan  Rakyat  disampaikan  oleh  menteri  yang  ditugasi  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 26 ayat (2) huruf a setelah terlebih dahulu melaporkannya kepada Presiden. Menteri  yang ditugasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat (2) huruf  a segera melaporkan Rancangan Undang-Undang  yang telah  mendapat atau  tidak  mendapat persetujuan Dewan  Perwakilan Rakyat kepada Presiden. Dalam hal Rancangan Undang-Undang tidak mendapat  persetujuan bersama  antara Presiden dan Dewan Perwakilan  Rakyat, Rancangan Undang-Undang tersebut tidak dapat diajukan kembali dalam masa sidang yang sama.

  1. 4. RUU Yang Disusun Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)[3]

RUU yang berasal dari usul inisiatif DPR dapat dilakukan melalui beberapa pintu, yaitu

  1. Badan Legislasi;
  2. Komisi;
  3. Gabungan komisi;
  4. Tujuh belas orang anggota.

Usul RUU yang diajukan oleh Baleg, Komisi, Gabungan Komisi ataupun anggota diserahkan kepada pimpinan DPR beserta dengan keterangan pengusul atau naskah akademis. Dalam rapat paripurna selanjutnya, pimpinan sidang akan mengumumkan kepada anggota tentang adanya RUU yang masuk, kemudian RUU tersebut dibagikan kepada seluruh anggota. Rapat paripurna akan memutuskan apakah RUU tersebut secara prinsip dapat diterima sebagai RUU dari DPR. Sebelum keputusan diiterima atau tidaknya RUU, diberikan kesempatan kepada fraksi-fraksi untuk memberikan pendapat.

Keputusan rapat paripurna terhadap suatu usul RUU dapat berupa:

  1. Persetujuan tanpa perubahan
  2. Persetujuan dengan perubahan
  3. Penolakan

Apabila usul RUU disetujui dengan perubahan, maka DPR akan menugaskan kepada Komisi, Baleg ataupun Panitia Khusus (Pansus) untuk menyempurnakan RUU tersebut.  Namun, apabila RUU disetujui tanpa perubahan atau RUU telah selesai disempurnakan oleh Komisi, Baleg ataupun Pansus maka RUU tersebut disampaikan kepada Presiden dan pimpinan DPD (dalam hal RUU yang diajukan berhubungan dengan kewenangan DPD). Presiden harus menunjuk seorang Menteri yang akan mewakilinya dalam pembahasan, paling lambat 60 hari setelah diterimanya surat dari DPR. Demikian pula halnya, DPD harus menunjuk alat kelengkapan yang akan mewakili dalam proses pembahasan.

  1. 5. RUU Yang Disusun Dewan Perwakilan Daerah (DPD)[4]

Rancangan Undang-Undang beserta penjelasan, keterangan, dan/atau naskah akademis yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh Pimpinan DPD kepada Pimpinan DPR.  Dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah Rancangan Undang-Undang diterima oleh Pimpinan DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada Anggota tentang masuknya Rancangan Undang-Undang tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh Anggota.  Setelah Usul Rancangan Undang-Undang diumumkan dalam Rapat Paripurna Pimpinan DPR menyampaikan surat pemberitahuan kepada Pimpinan DPD mengenai tanggal pengumuman Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPD tersebut kepada Anggota dalam Rapat Paripurna.

Badan Musyawarah selanjutnya menunjuk Komisi atau Badan Legislasi untuk membahas Rancangan UndangUndang tersebut, serta mengagendakan pembahasannya.  Komisi atau Badan Legislasi, mengundang anggota alat kelengkapan DPD sebanyak-banyaknya 1/3 (sepertiga) dari jumlah anggota alat kelengkapan DPR, untuk membahas Rancangan Undang-Undang.  Dalam waktu 30 (tiga puluh) hari kerja sejak Komisi atau Badan Legislasi mengundang alat kelengkapan DPD wajib hadir. Hasil pembahasan dilaporkan dalam Rapat Paripurna.  Rancangan Undang-Undang yang telah dibahas disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan Rancangan UndangUndang tersebut bersama DPR dan kepada Pimpinan DPD untuk ikut membahas Rancangan Undang-Undang tersebut. Dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya surat tentang penyampaian  Rancangan Undang-Undang dari DPR, Presiden menunjuk Menteri yang ditugasi  mewakili Presiden dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang bersama DPR.

  1. B. Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prolegnas

Proses penyusunan Prolegnas telah diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Dalam Pasal 2 Perpres ini disebutkan bahwa Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah secara berencana, terpadu dan sistematis yang dikoordinasikan oleh DPR, melalui alat kelengkapannya, yaitu Badan Legislasi (Baleg). Secara teknis, dalam pelaksanaannya Prolegnas disusun melalui beberapa tahapan, sebagaimana telah disinggung pada pembahasan sebelumnya. Secara garis besar tahapan tersebut dapat diuraikan dalam: Tahapan Penyusunan Rencana Legislasi dan Tahapan Penyusunan Program Legislasi, di Lingkungan Pemerintah maupun di DPR, Tahapan Koordinasi Penyusunan Program Legislasi Nasional, dan Tahapan Penetapan.

1. Tahapan Penyusunan “Rencana Legislasi”

Penyusunan Prolegnas diawali dengan inventarisasi ‘rencana legislasi’, baik di lingkungan Pemerintah maupun Dewan perwakilan Rakyat. Tahap penyusunan Rencana Legislasi Nasional (Relegnas) di lingkungan Pemerintah adalah sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 11 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan bahwa:

“Menteri meminta kepada Menteri lain dan Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya”.

Di lain pihak untuk di lingkungan DPR-RI adalah sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 8 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan bahwa:

“Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dapat meminta atau memperoleh bahan dan/atau masukan dari Dewan Perwakilan Daerah dan/atau masyarakat”.

“Perencanaan pembentukan RUU” dan “bahan/masukan” sebagaimana dimaksud oleh pasal-pasal tersebut adalah daftar “rencana legislasi” yang akan disusun baik oleh Pemerintah maupun DPR.”

Di lingkungan pemerintah, daftar “rencana legislasi” mencakup seluruh rencana pembentukan peraturan perundang-undangan, baik yang sifatnya masih akan disusun, yakni masih berupa “keinginan-keinginan” untuk membuat peraturan perundang-undangan maupun yang bentuknya sudah lebih konkret, misaInya peraturan perundang-undangan yang sedang dalam proses penyusunan, atau yang sudah selesai disusun dan sudah siap diajukan ke DPR. Dengan demikian, rencana legislasi tersebut mencakup:

  1. Rencana legislasi yang belum konkret, dalam bentuk judul-judul peraturan perundang-undangan yang sifatnya masih   tentatif;
  2. Rencana legislasi yang sudah mendekati konkretisasi: rencana pembentukan undang-undang yang masih dalam proses persiapan, seperti dalam bentuk kegiatan pengkajian dan penelitian;
  3. Rencana legislasi yang masih dalam taraf penyusunan naskah akademik: hasil-hasil pengkajian dan/atau penelitian sudah mulai disusun dalam bentuk naskah akademik;
  4. 4. Rencana legislasi yang sudah dalam taraf penyusunan RUU di lingkungan internal departemen/LPND;
  5. Rencana legislasi yang sudah dalam bentuk Rancangan Undang­ Undang: Naskah RUU-nya sudah disusun secara lengkap dan sudah disempurnakan melalui proses harmonisasi (pembahasan antardepartemen).

Meskipun sifatnya masih berupa rencana-rencana, rencana legislasi yang diajukan oleh setiap departemen/LPND harus sudah jelas materi muatannya. Jika rencana legislasi tersebut diajukan kepada koordinator Prolegnas, maka harus disertai dengan penjelasan mengenai:

  1. Pokok-pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.
  2. Pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya, merupakan penjelasan secara lengkap mengenai konsepsi Rancangan Undang-Undang yang meliputi:
    1. i.    latar belakang dan tujuan penyusunan;
    2. ii.    sasaran yang akan diwujudkan;
    3. iii.    pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur; dan
    4. iv.    jangkauan dan arah pengaturan.

Dalam hal Departemen/LPND telah menyusun Naskah Akademik (NA) RUU, maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang. Data mengenai rencana legislasi dari setiap departemen/LPND diperoleh melalui kegiatan monitoring rutin, yang dilaksanakan oleh BPHN, pada awal dan pertengahan Tahun Anggaran. Tujuan kegiatan monitoring tersebut adalah untuk:[5]

  1. Up-dating rencana-rencana legislasi termasuk mendaftar rencana legislasi “baru” yang diusulkan oleh departemen / LPND;
  2. Evaluasi, yakni kemajuan dari setiap rencana legislasi yang telah diajukan tahun sebelumnya oleh departemen/LPND;
  3. Identifikasi kendala-kendala yang dihadapi dalam melaksanakan rencana legislasi, seperti adanya hambatan dalam pelaksanaan karena dianggap tumpang tindih dengan kewenangan departemen/LPND lain sehingga muncul keberatan dari departemen/LPND terkait.

Instrumen yang dipakai dalam kegiatan monitoring rencana legislasi adalah berupa formulir isian dalam bentuk matriks. Ada dua jenis matriks yang dipakai, yaitu:[6]

Matriks Program

Matriks program dimaksudkan untuk mengetahui rencana-rencana baru untuk menyusun peraturan perundang-undangan di setiap departemen/LPND, mengetahui sejauhmana kemajuannya, dan proyeksi tahun pengajuan pembahasan ke DPR.

Matriks Substansi Program

Matriks “substansi” menguraikan secara singkat materi muatan peraturan perundang-undangan yang akan atau sedang disusun, yang meliputi latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang akan diwujudkan, pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan.

Penggunaan instrumen matriks ini sesuai dengan ketentuan Pasal 11 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan:

“Penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang kepada Menteri sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan Peraturan Perundang-undangan lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4.”

Di lingkungan Pemerintah, tahapan ini melibatkan semua departemen maupun LPND sebagai instansi pemrakarsa usulan RUU. Departemen dan LPND tersebut sebagaimana yang disebutkan dalam Perpres No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Perpres No. 94 Tahun 2006 tentang Perubahan Ketiga atas Perpres No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara, dan juga Keputusan Presiden No. 103 Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lambaga Pemerintah Non Departemen jo Perpres 64 Tahun 2005 tentang Perubahan Keenam Atas Keputusan Presiden No. 103 Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lambaga Pemerintah Non Departemen.

Departemen dan LPND itu adalah:

1) Kementerian Koordinator terdiri dari:

  1. Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan
  2. Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
  3. Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat

2) Departemen terdiri dari:

  1. Departemen Dalam Negeri
  2. Departemen Luar Negeri
  3. Departemen Pertahanan
  4. Departemen Hukum dan HAM
  5. Departemen Keuangan
  6. Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral
  7. Departemen Perindustrian
  8. Departemen Perdagangan
  9. Departemen Pertanian
  10. Departemen Kehutanan
  11. Departemen Perhubungan
  12. Departemen Kelautan dan Perikanan
  13. Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi
  14. Departemen Pekerjaan Umum
  15. Departemen Komunikasi dan Informatika
  16. Departemen Kesehatan
  17. Departemen Pendidikan Nasional
  18. Departemen Sosial
  19. Departemen Agama
  20. Departemen Kebudayaan dan Pariwisata

3) Kementerian Negara terdiri dari:

  1. Kementerian Negara Riset dan Teknologi
  2. Kementerian Negara Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah
  3. Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal
  4. Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara
  5. Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional
  6. Kementerian Negara Lingkungan Hidup
  7. Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan
  8. Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
  9. Kementerian Negara Perumahan Rakyat
  10. Kementerian Negara Pemuda dan Olah Raga

4) Lembaga Setingkat Menteri terdiri dari:

  1. Sekretariat Negara
  2. Kejaksaan Agung
  3. Tentara Nasional Indonesia
  4. Kepolisian Negara Republik Indonesia

5) Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) terdiri dari:

  1. Badan Intelejen Negara
  2. Badan Pertanahan Nasional
  3. Lembaga Sandi Negara
  4. Badan Koordinasi Penanaman Modal
  5. Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi
  6. Badan Pengawas Tenaga Nuklir
  7. Badan Koordinasi Survei dan Pemetaan Nasional
  8. Badan Standardisasi Nasional
  9. Badan Pusat Statistik
  10. Badan Meteorologi dan Geofisika
  11. Bank Indonesia
  12. Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
  13. Lembaga Antariksa Penerbangan Nasional
  14. Badan Pengawas Obat dan Makanan
  15. Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional
  16. Badan Kepegawaian Negara
  17. Lembaga Administrasi Negara
  18. Perpustakaan Nasional
  19. Arsip Nasional Republik Indonesia

Data rencana legislasi yang telah diperoleh dari seluruh departemen/ LPND selanjutnya diolah dan diverifikasi, sebagai bahan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi dalam rencana legislasi, yang dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM. Forum konsultasi yang dimaksud adalah Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas, yang diselenggarakan setiap tahun. Rapat Koordinasi ini melibatkan seluruh wakil jajaran departemen/LPND, di samping itu juga melibatkan para ahli dari lingkungan perguruan tinggi, wakil-wakil organisasi di bidang sosial-politik, profesi, organisasi keagamaan, pemuda/mahasiswa, dan lembaga swadaya masyarakat.


Bagan 1

PROSES PENYUSUNAN PROLEGNAS

2. Penyusunan Prolegnas di Lingkungan Pemerintah

Penyusunan Program Legislasi di lingkungan Pemerintah dilakukan dalam forum Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas. Forum ini di samping untuk mengkoordinasikan penyusunan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan yang telah atau yang baru akan disusun oleh seluruh departemen/LPND, juga untuk menetapkan rencana-rencana legislasi yang akan menjadi prioritas pembahasannya bersama DPR.

Ukuran untuk memprioritaskan RUU-RUU tersebut didasarkan atas 10 kriteria substansi sebagaimana telah ditetapkan di dalam Keputusan Sidang Paripurna DPR tanggal 1 Februari 2005, yakni:

  1. RUU yang merupakan perintah dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. RUU yang merupakan perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
  3. RUU yang terkait dengan pelaksanaan undang-undang lain;
  4. RUU yang mendorong percepatan reformasi;
  5. RUU yang merupakan warisan Propenas 2000-2004 disesuaikan dengan kondisi saat ini;
  6. RUU yang menyangkut revisi atau amandemen terhadap undang-undang yang bertentangan dengan undang­-undang lainnya;
  7. RUU yang merupakan ratifikasi terhadap perjanjian internasional;
  8. RUU yang berorientasi pada pengaturan perlindungan HAM dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender;
  9. RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan;

10. RUU yang secara langsung menyentuh kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.

Skala prioritas sebagaimana dikemukakan di atas dianggap terlalu umum, karena hampir semua RUU yang diajukan sebagai prioritas paling tidak akan memenuhi salah satu kriteria. Dengan demikian, skala prioritas yang semula dimaksudkan untuk menyaring RUU yang kurang begitu urgen ini menjadi tidak efektif. kriteria prioritas substansi tersebut ditambah dengan kriteria teknis, yaitu:[7]

  1. Sudah disusun draf RUU secara lengkap bersama­-sama dengan naskah akademiknya; dan
  2. Sudah selesai proses harmonisasi, untuk RUU yang berasal dari Pemerintah sudah melalui pernbahasan antar departemen. Demikian juga RUU yang berasal dari DPR telah melalui proses harmonisasi di Badan Legislasi DPR-RI.

Contoh yang paling mutakhir mengenai tahapan ini adalah Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas internal Pemerintah (antar Departemen) yang telah diselenggarakan pada tanggal 25-27 September 2007. Pada forum ini telah ditetapkan sebanyak 38 RUU yang dinyatakan telah memenuhi kriteria untuk diajukan sebagai Prioritas Prolegnas Tahun 2008 oleh Pemerintah. Seluruh RUU dimaksud kemudian disampaikan pada rapat Prolegnas dengan Badan Legislasi DPR, setelah melalui proses pembahasan Panitia Kerja dan digabungkan pembahasannya dengan RUU inisiatif DPR, maka pada Rapat Kerja Baleg dengan Pemerintah tanggal 8 Oktober 2007 ditetapkan sebanyak 31 RUU (termasuk daftar RUU Kumulatif terbuka) sebagai RUU Prioritas 2008 ditambah RUU luncuran 2005-2007 ( carry over ) sebanyak 49 RUU yang selama ini belum dapat diselesaikan. Pada rapat tersebut Pemerintah juga mengusulkan memasukkan RUU tentang Tindak Pidana Teknologi Informasi (Cyber Crime) sebagai RUU Prioritas mengingat RUU dimaksud selain satu paket dengan RUU terkait Tindak Pidana Korupsi, juga sangat penting untuk mendukung regulasi di bidang Terorisme, Pencucian Uang, Narkotika, Transaksi Elektronik, dan Penyelenggaraan Pemilu.

  1. 3. Penyusunan Prolegnas di Lingkungan DPR

Penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR dikoordinasikan oleh Badan Legislasi. Pengaturan tentang tata cara penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR RI, yang menugaskan Badan Legislasi (Baleg) DPR RI untuk menangani Prolegnas. Berdasarkan Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 08/DPR RI/I/2005-2006 Tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Badan Legislasi antara lain bertugas: menyusun Program Legislasi Nasional yang memuat daftar urutan Rancangan Undang-Undang untuk suatu masa keanggotaan dan prioritas setiap Tahun Anggaran, yang selanjutnya dilaporkan dalam rapat Paripurna untuk ditetapkan dengan keputusan DPR.

Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional pada Pasal 8, 9, dan 10 menyatakan bahwa: Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dapat meminta atau memperoleh bahan dan/atau masukan dari Dewan Perwakilan Daerah dan/atau masyarakat. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat oleh Badan Legislasi dikoordinasikan dengan Pemerintah melalui Menteri dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

  1. 4. Penyusunan Prolegnas Antara DPR dan Pemerintah

Koordinasi pembahasan Prolegnas antara DPR dan pemerintah diatur oleh DPR dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan. Forum pembahasan Prolegnas sebagaimana dimaksud dilakukan melalui Rapat Koordinasi antara DPR-RI (yang diwakili oleh Baleg) dan Pemerintah (yang diwakili oleh Menteri Hukum dan HAM). Rapat Koordinasi ini terdiri dari Rapat Paripurna, Rapat Panitia Kerja (Panja), atau Rapat Panitia Teknis. Hasil dari Rapat Koordinasi ini disahkan dengan penandatanganan hasil Rapat Koordinasi oleh ketua dan wakil-wakil ketua Baleg mewakili DPR-RI dan Menteri Hukum dan HAM mewakili Pemerintah. Hasil Rapat Koordinasi tersebut selanjutnya oleh Baleg disampaikan kepada Pimpinan DPR RI, sedangkan dari pihak pemerintah dilaporkan oleh Menteri Hukum dan HAM kepada Presiden.

Jika Presiden menyetujui hasil Rapat Koordinasi tersebut, maka persetujuan Presiden terhadap Prolegnas yang disusun di DPR diberitahukan secara tertulis dan sekaligus menugaskan Menteri Hukum dan HAM untuk mengkoordinasikan kembali dengan DPR. Prolegnas yang disusun di lingkungan DPR dan Pemerintah yang telah memperoleh kesepakatan bersama antara DPR dan Pemerintah, dilaporkan pada Rapat Paripurna DPR untuk mendapatkan penetapan.

Dalam praktiknya RUU Prioritas Tahunan yang telah diputuskan hasil koordinasi antara DPR dengan Pemerintah dan ditetapkan di dalam Sidang Paripurna DPR pun mengalami perubahan atau tambahan di tengah jalan. Hal ini terjadi misalnya, pada RUU Prioritas 2006 dari 43 RUU prioritas mendapat 4 (empat) RUU tambahan yang ditetapkan melalui Penetapan DPR RI tanggal 3 Oktober 2006. Kemudian, pada RUU Prioritas 2007 dari 30 RUU prioritas mendapat tambahan 2 (dua) RUU melalui Penetapan DPR RI Tanggal 23 Pebruari 2007, disusul dengan Penetapan DPR RI tanggal 13 November 2007 yang menambahkan 2 (dua) RUU Prioritas, sehingga jumlah keseluruhan Prioritas 2007 adalah 34 (tiga puluh empat) RUU.

  1. C. Proses Pembentukan Undang-Undang

Di atas sudah dijelaskan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Setiap Rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Rancangan Undang-Undang (RUU) dapat berasal dari DPR, Presiden, atau DPD. DPD dapat mengajukan kepada DPR, RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Apabila ada 2 (dua) RUU yang diajukan mengenai hal yang sama dalam satu masa sidang yang dibicarakan adalah RUU dari DPR, sedangkan RUU yang disampaikan oleh Presiden digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan.


Sumber: Tata Tertib DPR RI

RUU yang sudah disetujui bersama antara DPR dengan Presiden, paling lambat 7 (tujuh) hari kerja disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang. Apabila setelah 15 (lima belas) hari kerja, RUU yang sudah disampaikan kepada Presiden belum disahkan menjadi undang-undang, Pimpinan DPR mengirim surat kepada Presiden untuk meminta penjelasan. Apabila RUU yang sudah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak RUU tersebut disetujui bersama, RUU tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

  1. 1. Proses Pembahasan RUU dari Pemerintah di DPR RI

RUU beserta penjelasan/keterangan, dan/atau naskah akademis yang berasal dari Presiden disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan DPR dengan Surat Pengantar Presiden yang menyebut juga Menteri yang mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan RUU tersebut. Dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah RUU diterima oleh Pimpinan DPR, kemudian Pimpinan DPR memberitahukan kepada Anggota masuknya RUU tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh Anggota. Terhadap RUU yang terkait dengan DPD disampaikan kepada Pimpinan DPD. Penyebarluasan RUU dilaksanakan oleh instansi pemrakarsa. Kemudian RUU dibahas dalam dua tingkat pembicaraan di DPR bersama dengan Menteri yang mewakili Presiden.  Di bawah ini, akan digambarkan mekanisme atau proses pembahasan RUU inisiatif Pemerintah di DPR RI yaitu sebagai berikut:


Sumber: Tata Tertib DPR RI

  1. 2. Proses Pembahasan RUU dari DPD RI di DPR RI

RUU beserta penjelasan/keterangan, dan atau naskah akademis yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh Pimpinan DPD kepada Pimpinan DPR, kemudian dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah RUU diterima oleh DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada anggota masuknya RUU tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh anggota. Selanjutnya Pimpinan DPR menyampaikan surat pemberitahuan kepada Pimpinan DPD mengenai tanggal pengumuman RUU yang berasal dari DPD tersebut kepada anggota dalam Rapat Paripurna. Bamus selanjutnya menunjuk Komisi atau Baleg untuk membahas RUU tersebut, dan mengagendakan pembahasannya. Dalam waktu 30 (tiga puluh) hari kerja, Komisi atau Badan Legislasi mengundang anggota alat kelengkapan DPD sebanyak-banyaknya 1/3 (sepertiga) dari jumlah anggota alat kelengkapan DPR, untuk membahas RUU. Hasil pembahasannya dilaporkan dalam Rapat Paripurna.

RUU yang telah dibahas kemudian disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan RUU tersebut bersama DPR dan kepada Pimpinan DPD untuk ikut membahas RUU tersebut. Dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya surat tentang penyampaian RUU dari DPR, Presiden menunjuk Menteri yang ditugasi mewakili Presiden dalam pembahasan RUU bersama DPR. Kemudian RUU dibahas dalam dua tingkat pembicaraan di DPR.


Tingkat Pembicaraan RUU di DPR RI

Sumber: Tata Tertib DPR RI

Salah satu dampak yang terjadi dengan berlakunya Perubahan UUD 1945 tersebut adalah berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang merupakan amanah dari Pasal 22A, yang ditetapkan pada Perubahan Kedua UUD 1945.  Pembentukan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan merupakan salah satu sarana untuk mencapai harapan agar di kemudian hari pembentukan berbagai peraturan perundang-undangan dapat berjalan lebih tertib dan lebih baik,  serta dapat merumuskan setiap peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan materi muatannya, sehingga memudahkan dalam pelaksanaan selanjutnya.

Dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditetapkan bahwa, yang dimaksud dengan “pembentukan peraturan perundang-undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan”.

Tahap-tahap pembentukan peraturan perundang-undangan pada umumnya dilakukan sebagai berikut:

  1. a. Perencanaan

Menurut  Pasal 15 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Program Legislasi Nasional, yang saat ini diatur dengan Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, sedangkan perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Pogram Legislasi Daerah.

b.   Persiapan

Menurut Pasal 17 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, rancangan undang-undang dapat berasal dari  Dewan Perwakilan Rakyat, Presiden, maupun dari Dewan Perwakilan Daerah yang disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional. Untuk persiapan pembentukan Peraturan Daerah,  Pasal 26 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 merumuskan bahwa, rancangan peraturan daerah dapat berasal dari  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau Gubernur, Bupati/Walikota.

c.   Penyusunan dan perumusan

Pengajuan  rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen, sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya. Rancangan undang-undang tersebut kemudian akan dilakukan pengharmonisan, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, dan terhadap rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Pengaturan tentang tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang dari Presiden  tersebut saat ini dilakukan dengan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.

Rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat diusulkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat, atau dapat juga diajukan oleh Dewan Perwakilan Daerah kepada Dewan Perwakilan Rakyat, yang tata cara pengajuannya saat ini diatur Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat No. 08/DPR RI/I/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dan dalam Keputusan Dewan Perwakilan Daerah No. 2/DPD/2004 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia sebagainama diubah dengan Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Nomor 29/DPD/2005 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah  Republik Indonesia.

d.   Pembahasan

Sesuai dengan Pasal 32 sampai dengan Pasal 36 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  saat ini  setiap rancangan undang-undang (baik yang berasal dari Pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat, maupun Dewan Perwakilan Daerah) dibahas dengan cara yang ditentukan dalam Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia No. 08/DPR RI/I/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, khususnya Pasal 136, Pasal 137, dan Pasal 136. Pembahasan suatu Peraturan Daerah di Dewan Perwakilan Daerah sesuai ketentuan Pasal 40 dan Pasal 41 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, saat ini dilakukan dengan Peraturan Tata Tertib  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah setempat.

e.   Pengesahan, Penetapan. dan Pengundangan serta Penyebarluasan

Pengesahan rancangan undang-undang yang telah disetujui Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden dilakukan oleh  Presiden, kemudian diundangkan dalam Lembaran Negara oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan, serta penyebarluasannya dilakukan  sesuai ketentuan Pasal 38 dan Pasal 51 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam pelaksanaannya, masalah pengesahan, penetapan, dan pengundangan tersebut diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.

  1. D. Tata Urutan dan Jenis Peraturan Perundang-undangan di Indonesia

Peraturan perundang-undangan tersusun secara bertingkat yang terdiri dari norma-norma hukum. Norma-norma hukum yang berbentuk piramida ini yang kemudian disebut dengan susunan norma, yang dalam norma hukum tertulis disebut dengan piramida perundang-undangan[8] atau yang secara substansi disebut hierarki perundang-undangan.[9] Untuk mengetahui teori umum tentang piramida perundang-undangan, terlebih dahulu diketahui adalah Teori Stufenbau (Stufenbau des rechts theorie) yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, sebagai berikut:[10]

“Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunan daripada kaidah-kaidah (Stufenbau des rechts theorie) … di puncak stufenbeu terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum nasional yang merupakan kaidah fundamental. Kaidah dasar tersebut  grundnorm atau ursprungnorm. Grundnorm merupakan asas-asas hukum yang bersifat abstrak, umum dan hipotesis, kemudian bergerak ke generallenorm (kaidah hukum), yang selanjutnya dipositifkan menjadi norma nyata (concrettenorm).”

Norma-norma hukum berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dan suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi.[11] Hal ini disebabkan supaya tidak ada peraturan perundang-undangan yang saling bertentangan satu sama lainnya, baik itu bertentangan secara vertikal (peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan dengan yang lebih tinggi tingkat hierarkinya) maupun secara horizontal (peraturan perundang-undangan yang derajatnya sejajar saling bertentangan satu sama lainnya).

Berkaitan dengan bentuk dan jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia telah terjadi beberapa kali perubahan, bentuk maupun jenis peraturan perundang-undangan. Mengenai bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan sudah pernah diatur secara resmi oleh pemerintah yaitu dalam surat Presiden kepada Ketua DPR-GR Nomor 2262/HK/59 tanggal 30 Agustus 1959, sedangkan mengenai tata urutan peraturan perundang-undangan secara resmi diatur pertama kali dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia.

Penulis di sini akan menguraikan mengenai tata urutan dan jenis peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku di Indonesia, yaitu dimulai sejak diberlakukannya Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia, Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, sampai dengan berlakunya Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut:[12]

  1. 1. Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966

Pertimbangan ditetapkannya Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966, antara lain: untuk mewujudkan kepastian dan keserasian hukum serta kesatuan tafsiran dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu, diperlukan adanya perincian dan penegasan sumber tata tertib hukum dan tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia. Dalam Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966 ditetapkan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan sebagai berikut:[13]

  1. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945;
  2. Ketetapan MPR;
  3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  4. Peraturan Pemerintah;
  5. Keputusan Presiden;
  6. Peraturan Pelaksana lainnya seperti :

–   Peraturan menteri;

–   Instruksi Menteri;

–   Dan lain-lainnya.

  1. 2. Ketetapan MPR No. III/MPR/2000

Pada tahun 2000, ditetapkan Ketetapan Majelis Pemusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tersebut mencabut Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966. Adapun pertimbangan pencabutan tersebut dirumuskan salah satunya dalam konsideran menimbang huruf e, yaitu:[14]

”bahwa Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia berdasarkan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 menimbulkan kerancuan pengertian, sehingga tidak dapat lagi dijadikan landasan penyusunan peraturan perundang-undangan.”

Dalam Pasal 2 Tap MPR Nomor III/MPR/2000 ditetapkan bahwa Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan di bawahnya. Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia sebagai berikut:

1. Undang-Undang Dasar 1945;

2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;

3. Undang-Undang;

4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu);

5. Peraturan Pemerintah;

6. Keputusan Presiden;

7. Peraturan daerah.

  1. 3. Undang-Undang No. 10 Tahun 2004

Berdasarkan ketentuan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR RI Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2000, ditentukan bahwa Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tidak berlaku jika sudah ada undang-undang yang mengaturnya. Oleh karena itu, sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, keberadaan Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tidak berlaku lagi. Dengan demikian, setelah diundangkannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, maka jenis peraturan perundang-undangan sebagai berikut:[15]

  1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  3. Peraturan Pemerintah;
  4. Peraturan Presiden;
  5. Peraturan Daerah.

Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, jenis, tata urutan dan pembentukan peraturan perundang-undangan harus berdasarkan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam undang-undang tersebut. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 merupakan pedoman dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dalam rangka pembangunan hukum nasional yang hanya dapat terwujud bila didukung oleh cara, dan metode yang pasti, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.[16]

Atas dasar pertimbangan tersebut di atas, pembentuk undang-undang dalam pembentukan undang-undang harus berpedoman kepada Undang-Undang Nomor 10 Tahun. Hal tersebut penting, karena akan tercipta kesatuan tata cara, metode yang pasti dan baku dalam proses pembentukan undang-undang. Dengan demikian, hal itu akan mewujudkan Program Legislasi Nasional dan pembangunan hukum nasional yang lebih baik.

Proses pembentukan undang-undang memerlukan proses yang panjang dimulai dengan penyusunan naskah akademik (NA), penyusunan Program Legislasi Nasional (prolegnas), Rancangan Undang-Undang (RUU), proses harmonisasi, penyusunan tingkat pembahasan RUU di DPR, sampai dengan penetapan RUU menjadi undang-undang oleh DPR atas persetujuan bersama Presiden.


[1] Erni Setyowati dan M. Nur Sholikin, Bagaimana Undang-Undang Dibuat,  sebuah artikel, diunduh dari http://www.parlemen.net/site/ldetails.php?docid=seputarronaldr 12.34, 27-01-2009.

[2] Erni Setyowati dan M. Nur Sholikin, ibid.

[3] Diunduh dari : http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism,13.34,27-01-2009.

[4]http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism,13.34,27-01-2009.

[5] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[6] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[7] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[8]Rosjidi Ranggawidjaja, Op.Cit. hlm. 26.

[9]Lihat Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[10]Terpetik dalam: I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 36.

[11] Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.Cit. hlm. 25.

[12] Badan Pembinaan Hukum Nasional, Pengkajian Hukum Tentang Bentuk-Bentuk Peraturan Perundang-undangan Kaitannya Dengan Penafsiran Otonomi Daerah, Jakarta, BPHN, 2008, hlm. 8-12.

[13]Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia.

[14]Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.

[15]Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[16]Lihat konsideran menimbang: Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

LEMBAGA PEMBENTUK UNDANG-UNDANG DAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow in Tulisanku.
add a comment
  1. A. Lembaga Pembentuk Undang-Undang

Seperti dijelaskan pada bagian sebelumnya, lembaga perwakilan rakyat atau parlemen disebut dengan berbagai macam istilah  sesuai dengan bahasa yang dipakai di setiap negara. Bentuk, susunan, kedudukan, dan kewenangannya beragam sesuai dengan perkembangan kebutuhan setiap negara. Namun secara umum, lembaga perwakilan rakyat itu pada mulanya dipandang sebagai representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta menentukan jalannya pemerintahan.[1] Apa yang diputuskan parlemen, itulah yang dianggap sebagai putusan rakyat yang berdaulat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen (the principle of supremacy of parliament). Dalam perspektif yang demikian, undang-undang sebagai produk parlemen tidak dapat diganggu gugat apalagi dinilai oleh hakim. Hakim hanya berwenang menerapkannya bukan menilai apalagi membatalkannya.[2]

Di beberapa Negara, doktrin supremasi parlemen ini bahkan diwujudkan dalam pelembagaan Majelis Rakyat Tertinggi, seperti yang diterapkan di lingkungan negara-negara komunis. Sebelum bubarnya Uni Soviet, RCC, dan negara-negara Eropa Timur pada umumnya memiliki struktur parlemen yang memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi dalam sistem struktur ketatanegaraan yang dianut. Sebaliknya di berbagai negara demokrasi liberal seperti Perancis, Inggris, dan Belanda, walaupun tidak dicerminkan dalam struktur kelembagaan parlemennya, prinsip supremasi parlemen itu dianut sangat kuat. Bahkan, sampai sekarang, Inggris dan Belanda masih menganut prinsip bahwa undang-undang buatan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh hakim, karena undang-undang itu adalah produk lembaga parlemen yang mewakili kepentingan rakyat yang berdaulat.[3]

Di atas sudah dijelaskan bahwa secara umum, ada 3 (tiga) prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, sebagai berikut:[4]

  1. Representasi politik (political representation)
  2. Representasi teritorial (territorial representation)
  3. Representasion fungsional (functional representation).

Pertama adalah perwakilan melalui prosedur partai politik sebagai salah satu pilar demokrasi modern. Namun, pilar partai politik ini dipandang tidak sempurna jika tidak dilengkapi dengan sistem “double-checks” sehingga aspirasi dan kepentingan seluruh rakyat benar-benar dapat disalurkan dengan baik. Oleh karena itu, diciptakan pula adanya mekanisme perwakilan daerah (regional representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation). Untuk negara-negara besar dan kompleks, apalagi negara-negara berbentuk feodal, sistem “double-cecks” ini dianggap lebih ideal, karena itu, banyak di antaranya mengadopsi keduanya dengan membentuk struktur parlemen bikameral atau dua kamar.

Pertimbangan dibentuknya dua kamar atau dua institusi parlemen itu, sesuai dengan pengalaman sejarah di masing-masing negara, terkadang tidak didasarkan atas pertimbangan teritorial, melainkan didasarkan atas pertimbangan fungsional. Misalnya, di Inggris majelis tinggi yang disebut House of Lords dibedakan dari majelis rendah yang disebut House of Commons bukan berdasarkan prinsip representasi politik dan representasi teritorial, melainkan berdasarkan prinsip representasi fungsional. House of Lords mencerminkan keterwakilan fungsional, yaitu kelompok-kelompok tuan tanah dan para bangsawan Inggris yang dulunya berkuasa mutlak, yang selanjutnya ditampung kepentingannya dalam wadah House of Lords. Sementara itu, House of Commons mencerminkan keterwakilan rakyat secara politik melalui peranan partai politik sebagai pilar demokrasi.[5]

Tidak ada negara di dunia yang memiki tiga lembaga yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas. Legislatif dalam arti sempit, MPR memang tidak terlibat dalam pembentukan undang-undang, sehingga dapat dikatakan bahwa kekuasaan yang dimilikinya tidak termasuk ke dalam pengertian cabang kekuasaan legislatif.[6] Di Indonesia, fungsi lembaga perwakilan atau parlemen biasanya dibedakan ke dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu:

  1. Fungsi legislasi (legislatif);
  2. Fungsi pengawasan (control); dan
  3. Fungsi anggaran (budget).

Di sini penulis hanya menjelaskan fungsi DPR sebagai fungsi pembentuk undang-undang (legislasi). Hal ini dikarenakan, supaya tidak melebarnya pembahasan dalam penelitian ini. Cabang legislatif adalah cabang kekuasaan pertama yang mencerminkan asas kedaulatan rakyat.[7] Kegiatan bernegara, adalah pertama-tama untuk mengatur kehidupan bersama, karena itu, kewenangan untuk menetapkan peraturan harus diberikan kepada DPR. Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi. Kewenangan ini pada pokoknya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum tersebut.[8]

Cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur hal-hal tersebut di atas pada dasarnya adalah DPR, maka undang-undang harus dibuat dan ditetapkan oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Dalam Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditentukan bahwa:

“Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”.

Selanjutnya dalam Pasal 20 ayat (2) ditentukan:

“Setiap undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”.

Pada pokoknya, fungsi legislatif itu menyangkut empat bentuk kegiatan sebagai berikut:[9]

  1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation);
  2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process);
  3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enachtment approval);
  4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya (binding decision making on international agreement and treaties or other legal binding documents).

Dalam berbagai peraturan perundang-undangan, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap yang paling penting. Sejak dulu, DPR biasa dibedakan menjadi dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c) fungsi anggaran. Perbedaan ini, dapat dilihat dalam Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD.[10] Dalam praktik di Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, sedangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang dasar. Hal ini berdasarkan pada Pasal 20A ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945, bahwa : “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan”. Fungsi legislasi mempunyai peran yang utama sebagai fungsi dalam membentuk undang-undang.

Perubahan UUD 1945 membawa dampak yang positif terhadap peran DPR dalam membentuk undang-undang (fungsi legislasi). Perubahan ini dimaksudkan untuk memberdayakan DPR sebagai lembaga legislatif yang mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang, karena peranan DPR sebelumnya hanya bertugas membahas dan memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-undang yang dibuat oleh Presiden (eksekutif).  Perubahan UUD 1945 juga memberikan hak kepada anggota DPR untuk mengajukan rancangan undang-undang.

Pergeseran kewenangan dalam membentuk undang-undang yang sebelumnya di tangan Presiden dialihkan kepada DPR, merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi lembaga negara sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing, yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang (kekusaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana undang-undang (kekuasaan eksekutif).[11] Namun demikian, UUD 1945 juga mengatur kekuasaan Presiden di bidang legislatif, antara lain ketentuan bahwa pembahasan setiap rancangan undang-undang (RUU) oleh DPR dilakukan secara bersama-sama dengan Presiden.

Dengan pergeseran kewenangan membentuk undang-undang itu, sesungguhnya ditinggalkan pula teori pembagian kekuasaan (distribution of power) dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan prinsip saling mengawasi dan saling mengimbangi sebagai ciri yang melekat. Hal ini juga merupakan penjabaran untuk memperkuat sistem presidensial.

  1. B. Pengertian Peraturan Perundang-undangan, Undang-undang dan Harmonisasi
  2. 1. Pengertian Peraturan Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan mulai dikenal dan tumbuh sejak saat berkembangnya organisasi yang memiliki kekuasaan dan wewenang tertinggi untuk menguasai dan mengatur kehidupan masyarakat, yaitu negara. Oleh karena itu, ada anggapan bahwa peraturan perundang-undangan tidak lain dari perwujudan kekuasaan dan kehendak yang berkuasa dalam bentuk hukum. Bagir Manan dan Kuntana Magnar menyatakan, bahwa:[12]

“Peraturan perundang-undangan di sini diartikan setiap keputusan dalam bentuk tertulis yang dikeluarkan dan ditetapkan oleh pejabat yang berwenang dan mengikat umum (mencakup undang-undang dalam arti formal maupun material)”.

Peraturan perundang-undangan adalah perwujudan kehendak dari pemegang kekuasaan tertinggi yang berdaulat, maka peraturan perundang-undangan merupakan hukum tertinggi dan adalah satu-satunya sumber hukum.[13] Dari pengertian tersebut dapat diartikan bahwa di luar peraturan perundang-undangan tidak ada sumber hukum yang lain. Di lain pihak Maria Farida Indrati Soeprapto mendefinisikan peraturan perundang-undangan ke dalam 2 (dua) pengertian, yaitu:[14]

Pertama, sebagai proses pembentukan (proses membentuk) peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat, maupun di tingkat daerah, dan

Kedua, sebagai segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat, maupun di tingkat daerah.”

Sementara itu, Bagir Manan[15] mempersamakan definisi peraturan perundang-undangan dengan pengertian Undang-Undang dalam arti meteriil, yaitu setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum. Begitu halnya dengan T.J. Buys[16] mengartikan peraturan perundang-undangan sebagai peraturan-peraturan yang mengikat secara umum (algemeen bindende voorschriften). Pendapat ini oleh J.H.A. Logemann ditambah dengan naar buiten werkende voorschriften, sehingga menurutnya peraturan perundang-undangan adalah peraturan-peraturan yang mengikat secara umum dan berdaya laku keluar (algemeen bindende en naar buiten werkende voorschriften). Pengertian “berdaya laku keluar” adalah bahwa peraturan tersebut ditujukan kepada masyarakat (umum) tidak ditujukan kepada (ke dalam) pembentuknya.[17]

Pengertian peraturan perundang-undangan di atas sesuai dengan definisi atau ruang lingkup yang terdapat dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan, yang menyatakan:

Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum.”

Adapun ciri-ciri dari suatu peraturan perundang-undangan menurut Satjipto Rahardjo, adalah:[18]

  1. Bersifat umum dan komprehensif, yang dengan demikian merupakan kebalikan dari sifat-sifat khusus dan terbatas;
  2. Bersifat universal, ia diciptakan untuk menghadapi peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk kongkritnya. Oleh karena itu, ia tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja.
  3. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri. Dalam setiap peraturan, lazimnya mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan kembali.”

Berdasarkan definisi yang telah diuraikan tersebut, penulis mempunyai kesimpulan bahwa peraturan perundang-undangan adalah suatu keputusan tertulis yang dibentuk dan ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang yang mengikat secara umum dan mempunyai daya berlaku keluar.

  1. 2. Pengertian undang-undang

Sebelum perubahan terhadap UUD 1945, kekuasaan untuk membentuk undang-undang yang mempunyai peran utama adalah lembaga eksekutif (Presiden). Hal ini sesuai dengan Pasal 5 UUD 1945 (sebelum amandemen) bahwa: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Dapat disimpulkan bahwa secara formal RUU yang akan menjadi undang-undang harus melalui persetujuan dari DPR. Perubahan terhadap UUD 1945 membawa dampak dalam proses pembentukan undang-undang. Kewenangan yang sebelumnya dipegang oleh eksekutif (Presiden), kemudian beralih kepada lembaga legislatif (DPR).  Undang-undang menurut Amiroeddin Sjarif adalah sebagai berikut:[19]

“Undang-undang adalah peraturan umum dan formal. Dibentuk oleh Pemerintah dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Undang-undang mengatur persoalan-persoalan pokok dalam rangka melaksanakan hukum dasar negara.”

Berdasarkan pengertian di atas undang-undang merupakan produk bersama DPR dan Presiden. Apabila salah satunya tidak ada (DPR atau Presiden), maka secara formal tidak ada produk peraturan yang dinamakan undang-undang.

Dengan demikian sebelum DPR dibentuk, Presiden tidak mungkin mengajukan inisiatif untuk membentuk undang-undang. Begitupun sebaliknya, DPR tidak mungkin membentuk undang-undang selama jabatan Presiden belum diisi.[20] Setelah proklamasi, pembentukan undang-undang baru dimungkinkan setelah Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang dilaksanakan BPKNIP diberi kekuasaan legislatif, yaitu sebagai DPR(S). Baru setelah dikeluarkan Maklumat Wakil Presiden No. X dimungkinkan untuk membentuk undang-undang. Pada tanggal 23 November 1945 Presiden untuk pertama kali menetapkan undang-undang yaitu Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah. Undang-undang ini adalah undang-undang pertama Republik Indonesia.    Undang-undang harus bersumber pada peraturan dasar (Fundamental law) yaitu UUD 1945. Definisi undang-undang menurut I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a adalah:[21]

“Yang dimaksud dengan undang-undang adalah legislative act atau akta hukum yang dibentuk oleh lembaga legislatif dengan persetujuan bersama dengan lembaga eksekutif.”

Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memberikan pengertian Undang-undang adalah:

“peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.”

Secara keseluruhan dapat disimpulkan, bahwa undang-undang mengandung pengertian sebagai suatu akta hukum berupa peraturan yang secara formal dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat (Legislatif) dengan persetujuan bersama Presiden (eksekutif). Tanpa peran dari kedua lembaga tersebut, undang-undang tidak akan bisa dihasilkan.

Peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan hukum yang berlaku umum dan mengikat rakyat, biasanya disertai dengan sanksi, yang dibuat oleh lembaga tertentu dan menurut prosedur tertentu pula.[22] Apabila kita kaitkan dengan undang-undang, undang-undang merupakan jenis dari peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan dapat dikatakan sebagai proses pembentukan (proses membentuk) peraturan-peraturan Negara, baik di tingkat pusat maupun daerah. Dapat juga disebut sebagai segala peraturan Negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.

Berdasarkan hal tersebut, maka undang-undang merupakan bagian atau merupakan jenis dari peraturan perundang-undang, baik sebagai proses pembentukan peraturan negara maupun segala peraturan Negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan.

  1. 3. Pengertian Harmonisasi

“Harmonisasi” berasal dari kata “harmoni”, yang berarti keselarasan, kecocokan, keserasian.[23] Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (2005) diartikan upaya mencari keselarasan. Namun demikian, dalam Collins Cobuild Dictionary ditemukan kata harmonious dan harmonize dengan penjelasan sebagai berikut:[24]

  1. A relationship, agreement etc. that is harmonious is friendly and peaceful.
  2. Things which are harmonious have parts which make up an attractive whole and which are in proper proportion to each other.
  3. When people harmonize, they agree about issues or subjects in a friendly, peaceful ways; suitable, reconcile.
  4. If you harmonize two or more things, they fit in with each other is part of a system, society, etc.

Unsur-unsur yang dapat ditarik dari perumusan pengertian harmonisasi tersebut, antara lain: (a) adanya hal-hal yang bertentangan, kejanggalan; (b) menyelaraskan hal-hal yang bertentangan secara proporsional agar terbentuk suatu sistem; (c) suatu proses atau suatu upaya untuk merealisasi keselarasan, kesesuaian, keserasian, kecocokan, dan keseimbangan; (d) kerjasama antara berbagai faktor yang sedemikian rupa, hingga faktor-faktor tersebut menghasilkan kesatuan yang utuh.

Pembangunan materi hukum (legal substances) atau peraturan perundang-undangan di Indonesia hingga kini terus berlangsung, karena peraturan perundang-undangan merupakan salah satu sendi utama dari sistem hukum nasional. Namun demikian masih saja ditemukan peraturan perundang-undangan “bermasalah”, baik karena subtansi, proses dan prosedur, maupun aspek legal drafting. Menurut Ahmad M. Ramli, paling tidak ada 3 (tiga) permasalahan utama di bidang ini, yaitu:[25] (a) tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-undangan; (b) perumusan peraturan perundang-undangan yang kurang jelas; dan (c) implementasi undang-undang terhambat peraturan pelaksananya.

Permasalah tersebut di atas, antara lain, disebabkan oleh proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang mengabaikan pentingnya pendalaman materi, koordinasi, sinkronisasi dan harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan lain. Oleh karena itu, salah satu prioritas yang harus dilakukan dalam rangka pembangunan hukum nasional adalah melakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan. Harmonisasi dilakukan secara sistemik sejak dini yaitu sejak dilakukannya penyusunan naskah akademik (NA), penyusunan Program Legislasi Nasional (prolegnas) sampai dengan penyusunan RUU.

Adapun yang dimaksud dengan harmonisasi peraturan perundang-undangan menurut Ahmad M. Ramli adalah:[26]

“Upaya atau proses untuk merealisasi keselarasan dan keserasian asas dan sistem hukum sehingga menghasilkan peraturan (sistem hukum) yang harmonis.”

Badan Pembinaan Hukum Nasional memberikan pengertian harmonisasi hukum menurut Moh. Hasan Wargakusuma, sebagai berikut:[27]

“Harmonisasi hukum adalah kegiatan ilmiah untuk menuju proses pengharmonisasian hukum tertulis yang mengacu baik nilai-nilai filosofis, sosiologis, ekonomis maupun yuridis. Dalam pelaksanaannya, kegiatan harmonisasi adalah pengkajian yang komprehensif terhadap suatu rancangan peraturan perundang-undangan, dengan tujuan untuk mengetahui apakah rancangan peraturan tersebut, dalam berbagai aspek, telah mencerminkan keselarasan atau kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan nasional lain, dengan hukum tidak tertulis yang hidup dalam masyarakat, atau dengan konvensi-konvensi dan perjanjian-perjanjian internasional, baik bilateral maupun multilateral, yang telah diratifikasi oleh Pemerintah RI.”

Peraturan perundang-undangan merupakan suatu peraturan tertulis yang mempunyai sifat mengatur dan mengikat secara umum. Karena mempunyai sifat tersebut, maka dalam pembentukannya peraturan perundang-undangan tidak boleh dibuat secara asal. Harus ada kesesuaian antara peraturan perundang-undangan  yang satu dengan lainnya, baik itu kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang di atasnya (vertikal) ataupun peraturan perundang-undangan yang sejajar tingkatannya (horizontal).  Dengan demikian menurut Maria Farida Indrati Soeprapto pengertian ”harmonisasi” dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah:[28]

”suatu upaya atau suatu kegiatan untuk menyelaraskan (membuat selaras), dan menyesuaikan (membuat sesuai) antara suatu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang bersifat sejajar (horisontal) atau bersifat hierarkhis (vertikal).”

Untuk mendapatkan suatu peraturan perundang-undangan yang baik, maka sinkronisasi dan harmonisasi tidak  hanya dilakukan dengan menyesuaikan dan menyelaraskan berbagai pengertian dan kalimat yang ada dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Harmonisasi dalam pembentukan perundang-undangan harus pula memperhatikan pada latar belakang dan konsep berfikir, serta sistem yang mempengaruhi pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Sebagai suatu contoh, apabila suatu peraturan perundang-undangan yang mempunyai latar belakang, dan konsep berpikir, dan dipengaruhi oleh sistem yang individualis, tentu akan sangat sukar diselaraskan dengan peraturan perundang-undangan lain yang mempunyai latar belakang,  konsep berpikir dan dipengaruhi oleh sistem kekeluargaan.

  1. C. Fungsi Peraturan Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan mempunyai fungsi utama yaitu yang mempunyai sifat mengatur dan mengikat secara umum. Adapun bentuk dari peraturan perundang-undangan merupakan putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan, dan dikeluarkan oleh lembaga dan/atau pejabat negara yang mempunyai kewenangan menurut peraturan yang berlaku. Menurut Bagir Manan fungsi peraturan perundang-undangan dapat dibedakan menjadi 2 (dua) kelompok utama, yaitu fungsi internal dan fungsi eksternal:[29]

  1. 1. Fungsi Internal

Yang dimaksud fungsi internal adalah fungsi peraturan perundang-undangan sebagai subsistem hukum (hukum perundang-undangan) terhadap sistem kaidah hukum pada umumnya. Secara internal, peraturan perundang-undangan menjalankan beberapa fungsi:

  1. Fungsi Penciptaan Hukum

Penciptaan hukum (rechtschepping) yang melahirkan sistem kaidah hukum yang berlaku umum dilakukan atau terjadi melalui beberapa cara yaitu melalui putusan hakim (yurisprudensi), kebiasaan yang tumbuh sebagai praktik dalam kehidupan masyarakat dan negara, dan peraturan perundang-undangan sebagai keputusan tertulis pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berlaku secara umum. Secara tidak langsung, hukum dapat pula terbentuk melalui ajaran-ajaran hukum (doktrin) yang diterima dan digunakan dalam pembentukan hukum.

  1. Fungsi Pembaharuan Hukum

Peraturan perundang-undangan merupakan instrumen yang efektif dalam pembaharuan hukum (law reform) dibandingkan dengan penggunaan hukum kebiasaan atau hukum yurisprudensi. Telah dikemukakan, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dapat direncanakan, sehingga pembaharuan hukum dapat pula direncanakan. Peraturan perundang-undangan tidak hanya melakukan fungsi pembaharuan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah ada. Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan menjadi sarana memperbaharui yurisprudensi, hukum kebiasaan atau hukum adat. Fungsi pembaharuan terhadap peraturan          perundang-undangan dari masa pemerintahan hindia belanda. Tidak pula kalah pentingnya memperbaharui peraturan perundang-undangan nasional (dibuat setelah kemerdekaan) yang tidak sesuai lagi dengan kebutuhan dan perkembangan baru. Di bidang hukum kebiasaan atau hukum adat, peraturan perundang-undangan berfungsi mengganti hukum kebiasaan dan hukum adat yang tidak sesuai dengan kenyataan-kenyataan baru. Pemanfaatan peraturan perundang-undangan sebagai instrumen pembaharuan hukum kebiasaan atau hukum adat sangat bermanfaat, karena dalam hal-hal tertentu kedua hukum tersebut sangat rigid terhadap perubahan.

  1. Fungsi Integrasi Pluralisme Sistem Hukum

Pada saat ini, di Indonesia masih berlaku berbagai sistem hukum (empat macam sistem hukum), yaitu: ”sistem hukum kontinental (barat), sistem hukum adat, sistem hukum agama (khususnya Islam) dan sistem hukum nasional. Pluralisme sistem hukum yang berlaku hingga saat ini merupakan salah satu warisan kolonial yang harus ditata kembali. Penataan kembali berbagai sistem hukum tersebut tidaklah dimaksudkan meniadakan berbagai sistem hukum, terutama sistem hukum yang hidup sebagai suatu kenyataan yang dianut dan dipertahankan dalam pergaulan masyarakat. Pembangunan sistem hukum nasional adalah dalam rangka mengintegrasikan berbagai sistem hukum tersebut sehingga tersusun dalam satu tatanan yang harmonis satu sama lain. Mengenai pluralisme kaidah hukum sepenuhnya digantungkan pada kebutuhan hukum masyarakat. Kaidah hukum dapat berbeda antara berbagai kelompok masyarakat, tergantung pada keadaan dan kebutuhan masyarakat yang bersangkutan.

  1. Fungsi Kepastian Hukum

Kepastian hukum (rechtszekerheid, legal certainty) merupakan suatu asas penting dalam tindakan hukum (rechtshandeling) dan penegakan hukum (rechtshandhaving, rechtsuitvoering). Telah menjadi pengetahuan umum, bahwa peraturan perundang-undangan dapat memberikan kepastian hukum yang lebih tinggi daripada hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Namun, perlu diketahui, kepastian hukum peraturan perundang-undangan tidak semata-mata diletakkan pada bentuknya yang tertulis (geschreven, written). Untuk benar-benar menjamin kepastian hukum, peraturan perundang-undangan selain harus memenuhi syarat-syarat lain, yaitu:

i)     Jelas dalam perumusannya (unambiguous).

ii)    Konsisten dalam perumusannya, baik secara intern maupun ekstern. Konsisten secara intern mengandung makna bahwa dalam peraturan perundang-undangan yang sama harus terpelihara hubungan sistematik antara kaidah-kaidahnya, kebakuan susunan dan bahasa. Konsisten secara ekstern, adalah adanya hubungan “harmonis” antara berbagai peraturan perundang-undangan.

iii)   Penggunaan bahasa yang tepat dan mudah dimengerti. Bahasa peraturan perundang-undangan haruslah bahasa yang umum dipergunakan masyarakat, tetapi ini tidak berarti bahasa hukum tidak penting. Bahasa hukum, baik dalam arti struktur, peristilahan, atau cara penulisan tertentu harus digunakan secara pasti karena merupakan bagian dari upaya menjamin kepastian hukum.

Melupakan syarat-syarat di atas, peraturan perundang-undangan mungkin menjadi lebih tidak pasti dibandingkan dengan hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi.

Berdasarkan uraian tersebut, bahwa fungsi internal dari suatu peraturan perundang-undangan menurut Bagir Manan terdiri dari 4 (empat) fungsi, yaitu: fungsi penciptaan hukum, fungsi pembaharuan hukum, fungsi integrasi pluralism system hukum dan terakhir fungsi kepastian hukum. Peraturan perundang-undang selain mempunyai fungsi internal, terdapat pula fungsi eksternal, antara lain sebagai berikut:[30]

  1. 2. Fungsi Eksternal

Fungsi eksternal adalah keterkaitan peraturan perundang-undangan dengan lingkungan tempatnya berlaku. Fungsi eksternal ini dapat disebut sebagai fungsi sosial hukum. Dengan demikian, fungsi ini juga dapat berlaku pada hukum-hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Bagi Indonesia, fungsi sosial ini akan lebih diperankan oleh peraturan perundang-undangan, karena berbagai pertimbangan yang sudah disebutkan. Fungsi sosial ini dapat dibedakan:

  1. Fungsi perubahan

Telah lama di kalangan pendidikan hukum diperkenalkan fungsi perubahan ini yaitu hukum sebagai sarana pembaharuan (law as a tool of social engineering). Peraturan perundang-undangan diciptakan atau dibentuk untuk mendorong perubahan masyarakat di bidang ekonomi, sosial, maupun budaya. Masyarakat “patrilineal” atau “matrilineal” dapat didorong menuju masyarakat “parental” melalui peraturan perundang-undangan perkawinan.

  1. Fungsi stabilisasi

Peraturan perundang-undangan dapat pula berfungsi sebagai stabilisasi. Peraturan perundang-undangan di bidang pidana, di bidang ketertiban dan keamanan adalah kaidah-kaidah yang terutama bertujuan menjamin stabilitas masyarakat. Kaidah stabilitas dapat pula mencakup kegiatan ekonomi, seperti pengaturan kerja, pengaturan tata cara perniagaan, dan lain-lain. Demikian pula di lapangan pengawasan terhadap budaya luar, dapat pula berfungsi menstabilkan sistem sosial budaya yang telah ada.

  1. Fungsi kemudahan

Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan sebagai sarana mengatur berbagai kemudahan (fasilitas). Peraturan perundang-undangan yang berisi ketentuan “insentif” seperti keringanan pajak, penundaan pengenaan pajak, penyederhanaan tata cara perizinan, struktur permodalan dalam penanaman modal merupakan kaidah-kaidah kemudahan. Namun perlu diperhatikan, tidak selamanya peraturan kemudahan akan serta merta membuahkan tujuan pemberian kemudahan.

  1. D. Materi Muatan Undang-Undang

Istilah “materi muatan” pertama kali diperguakan oleh A. Hamid S Attamimi, yang diperkenalkan kepada masyarakat sejak tahun 1979 sebagaimana dimuat dalam Majalah Hukum dan Pembangunan No. 3 Tahun 1979. Menurut A Hamid S Attamimi istilah “materi muatan” sebagai pengganti atau alih bahasa dari istilah (kata) Belanda “het onderwerp” dalam ungkapan Thorbecke “het eigenaardig onderwerp der wet” yang diterjemahkan dengan “materi muatan yang khas dari undang-undang”. Adapun yang dimaksud dengan “materi muatan” menurut A Hamid S Attamimi adalah:[31]

“isi kandungan atau subtansi yang dimuat dalam undang-undang khususnya dan peraturan perundang-undangan pada umumnya”.

Sementara itu,  “materi muatan” menurut Bagir Manan adalah:[32]

“muatan yang sesuai dengan bentuk peraturan perundang-undangan tertentu”.

Diundangkannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, merupakan langkah maju agar produk hukum yang responsif dapat diwujudkan. Hal tersebut terbukti dengan dicantumkannya ketentuan-ketentuan mengenai partisipasi masyarakat di dalam pembentukan undang-undang. Di samping itu, kini dengan adanya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 juga upaya untuk menata sistem hukum khususnya peraturan perundang-undangan sudah mulai dilakukan, baik dalam hal asas, materi muatan, maupun hierarki peraturan perundang-undangan.

Dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, diatur mengenai materi muatan dari suatu undang-undang, adalah sebagai berikut:[33]

“bahwa materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi hal-hal yang:

  1. mengatur lebih lanjut ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang meliputi:
    1. hak-hak asasi manusia;
    2. hak dan kewajiban warga negara;
    3. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
    4. wilayah negara dan pembagian daerah;
    5. kewarganegaraan dan kependudukan;
    6. keuangan negara.
    7. diperintahkan oleh suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang.”

Undang-undang merupakan bentuk peraturan perundang-undangan yang paling luas jangkaun materi muatannya. Dapatlah dikatakan, tidak ada lapangan kehidupan dan kegiatan kenegaraan, pemerintahan, masyarakat dan individu yang tidak dapat menjadi jangkauan untuk diatur oleh undang-undang. Bidang yang tidak dapat diatur oleh undang-undang hanyalah hal-hal yang sudah diatur oleh Undang-Undang Dasar (UUD), atau sesuatu yang oleh undang-undang itu sendiri telah didelegasikan pada bentuk peraturan perundang-undangan lain.  Pada Pasal 8 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menyatakan bahwa “diperintahkan oleh suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang”. Secara redaksional ketentuan ini menjadi tidak jelas, karena di dalam praktiknya ada suatu pendelegasian peraturan perundang-undangan (delegated legislation) dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya terhadap peraturan yang lebih rendah derajatnya.

Menurut Bagir Manan materi muatan undang-undang ditentukan berdasarkan tolok ukur sebagai berikut:[34]

  1. Ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar;
  2. Ditetapkan dalam undang-undang terdahulu;
  3. Ditetapkan dalam rangka mencabut, menambah, atau mengganti undang-undang yang lama;
  4. Materi muatan menyangkut hak dasar atau hak asasi;
  5. Materi muatan menyangkut kepentingan atau kewajiban rakyat banyak.

Tolok ukur di atas, dalam hal tertentu tidak bersifat mutlak. Artinya tidak segala materi muatan tersebut harus diatur secara formal dalam undang-undang, tetapi dapat juga undang-undang yang bersangkutan mendelegasikan pengaturannya kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya (delegated legislation).

Menurut Maria Farida Indrati Soeprapto, mengutip pendapat A. Hamid S. Attamimi, terdapat 9 (sembilan) butir materi muatan undang-undang, yaitu hal-hal:[35]

  1. yang tegas-tegas diperintahkan oleh UUD dan Ketetapan MPR;
  2. yang mengatur lebih lanjut ketentuan UUD;
  3. yang mengatur hak-hak (asasi) manusia;
  4. yang mengatur hak dan kewajiban warga negara;
  5. yang mengatur pembagian kekuasaan negara;
  6. yang mengatur organisasi pokok lembaga-lembaga tertinggi/tinggi negara;
  7. yang mengatur pembagian wilayah/daerah negara;
  8. yang mengatur siapa warga negara dan cara memperoleh/kehilangan kewarganegaraan;
  9. yang dinyatakan oleh suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang.

Rincian butir-butir materi muatan tersebut di atas, merupakan suatu pedoman untuk menguji apakah suatu materi muatan peraturan perundang-undangan termasuk ke dalam materi muatan undang-undang atau tidak.

  1. E. Landasan dan Asas-asas Peraturan Perundang-undangan

Setiap peraturan perundang-undangan dapat dikatakan baik (good legislation), sah menurut hukum (legal validity), dan berlaku efektif karena dapat diterima masyarakat serta berlaku untuk waktu yang panjang, harus didasarkan pada landasan peraturan perundang-undangan. Menurut Rosjidi Ranggawidjaja ada 3 (tiga) landasan pembuatan peraturan perundang-undangan, sebagai berikut:[36]

  1. Landasan Filosofis, yaitu filsafat atau pandangan hidup suatu bangsa yang berisi nilai-nilai moral atau etika dari bangsa tersebut.  Moral dan etika pada dasarnya berisi nilai-nilai baik dan nilai yang tidak baik. Nilai yang baik adalah pandangan dan cita-cita yang dijunjung tinggi. Pengertian baik, benar, adil, dan susila tersebut menurut takaran yang dimiliki bangsa yang bersangkutan. Apapun jenisnya filsafat hidup bangsa, harus menjadi rujukan dalam membentuk hukum yang akan dipergunakan dalam kehidupan bangsa tersebut. Oleh karena itu kaidah hukum yang dibentuk (yang termuat dalam peraturan perundang-undangan) harus mencerminkan filsafat hidup bangsa itu. Sekurang-kurangnya tidak bertentangan dengan nilai-nilai moral bangsa.
  2. Landasan Sosiologis, adalah bahwa suatu peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis apabila ketentuan-ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat. Hal ini penting agar perundang-undangan yang dibuat ditaati oleh masyarakat, tidak menjadi huruf-huruf mati belaka. Hukum yang dibentuk harus sesuai dengan “hukum yang hidup” (living law) dalam masyarakat.
  3. Landasan Yuridis, adalah landasan hukum (juridische gelding) yang menjadi dasar kewenangan pembuat peraturan perundang-undangan. Apakah kewenangan seorang pejabat atau badan mempunyai dasar hukum yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan atau tidak.

Di lain pihak, landasan peraturan perundang-undangan menurut Amiroeddin Sjarif, adalah:[37]

  1. Landasan Filosofis, peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan filosofis (filisofische grondslag) apabila rumusannya atau norma-normanya mendapatkan pembenaran (rechtsvaardiging) dikaji secara filosofis. Jadi ia mempunyai alas an yang dapat dibenarkan apabila dipikirkan secara mendalam. Alasan tersebut sesuai dengan cita-cita dan pandangan hidup manusia dalam pergaulan hidup bermasyarakat. Sesuai dengan cita-cita kebenaran (idee der waarheid), cita keadilan (idée der gerechtigheid) dan cita-cita kesusilaan (idiil der zadelijkheid).
  2. Landasan Sosiologis, suatu peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis (sociologisce gronslag) apabila ketentuan-ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat.
  3. Landasan Yuridis, disebut juga landasan hukum atau dasar hukum atau legalitas adalah landasan dasar yang terdapat dalam ketentuan-ketentuan hukum yang lebih tinggi derajatnya. Landasan yuridis dibagi menjadi 2 (dua), yaitu:
    1. Landasan yuridis yang beraspek formal yaitu ketentuan-ketentuan hukum yang memberi kewenangan kepada badan pembentuknya.
    2. Landasan yuridis yang beraspek material adalah ketentuan-ketentuan hukum tentang masalah atau persoalan apa yang harus diatur.

Berdasarkan  pendapat Rosjidi Ranggawidjaja dan Amiroedin Sjarif di atas, terdapat persamaan dalam memaparkan mengenai landasan dalam peraturan perundang-undangan. Baik menurut Rosjidi Ranggawidjaja maupun menurut Amiroedin Sjarif peraturan perundang-undangan harus berlandaskan pada: landasan filosofis, landasan sosiologis dan landasan yuridis.


[1] Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu  Populer, Jakarta, 2007. hlm. 153.

[2] Ibid

[3] Ibid. hlm. 154.

[4] Ibid. hlm. 154.

[5] Ibid. hlm. 155.

[6] Ibid. hlm. 159.

[7] Ibid. hlm. 160.

[8] Ibid. hlm. 161.

[9] Jimly Asshiddiqie. Op. Cit. hlm. 161-162.

[10] Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. LN-RI Tahun 2003 Nomor 92, TLN RI Nomor 4310.

[11]Sekretariat Jenderal MPR RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sesuai dengan urutan bab, pasal, dan ayat), Jakarta, Setjen MPR RI, 2007. hlm. 85-86.

[12] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, PT. Alumni, Bandung, 1997, hlm. 248.

[13] Ibid.

[14] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu perundang-undangan; Dasar-dasar dan Perkembangannya, Kanisisus, Yogyakarta, 1998. hlm. 3.

[15] Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill.Co, Jakarta, 1992. Hlm. 3. Bagir Manan menyamakan istilah peraturan perundang-undangan dengan istilah undang-undang dalam arti materiil.

[16] Terpetik dalam: I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 17.

[17] Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Mandar Maju. Bandung,1998. hlm. 19.

[18] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung.1996. hlm. 83-84.

[19] Amiroeddin Sjarif, Perundang-undangan (dasar, jenis, dan teknik membuatnya), PT. Rineka Cipta, Jakarta, 1997. Hlm. 32.

[20] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Loc.Cit. hlm. 182-183.

[21] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 60.

[22] A. Hamid S. Attamimi, Hukum Tentang Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Pidato Purna Bakti Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 20 September 1993, hlm. 8.

[23] M. Dahlan al Barry, Kamus Modern Bahasa Indonesia, Yogyakarta, Arkola, 1995. hlm. 185.

[24] Ahmad M. Ramli, Majalah Hukum Nasional; Koordinasi dan Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan, Jakarta, BPHN, No. 2 Tahun 2008, hlm. 4.

[25] Ahmad M. Ramli, Op.Cit. hlm. 1-2.

[26] Ibid. hlm. 4.

[27] Ibid. hlm. 5.

[28] Maria Farida Indrati Soprapto. Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, sebuah artikel dalam, diunduh dari http://www.legalitas.org/?q=node/216 ditulis 27 juni 2007, 12.30, 27-01-2009, Op.Cit.

[29] Bagir Manan, Loc.Cit. Hlm. 138.

[30] Bagir Manan, Loc.Cit. Hlm. 143.

[31] Terpetik dalam: Rosjidi Ranggawidjaja, Loc. Cit. hlm. 53.

[32] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Loc.Cit. hlm. 145.

[33]Lihat Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[34] Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind Hill Co, Jakarta, 1992, hlm. 37.

[35]Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Kanisius, 1998, hlm. 129-130.

[36] Rosjidi Ranggawidjaja, Loc. Cit. hlm. 43-44.

[37] Amiroeddin Sjarif, Op. Cit. hlm. 91-94.