jump to navigation

KEDUDUKAN KETETAPAN MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT DALAM SISTEM PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN INDONESIA Juni 8, 2018

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Tulisanku.
add a comment

Reformasi tahun 1998 telah membawa dampak yang sangat berarti bagi perubahan bangsa Indonesia, baik perubahan di bidang politik, sosial, ekonomi, hukum dan bidang-bidang lainnya. Salah satu yang sangat penting yaitu reformasi pada bidang hukum. Perubahan dalam bidang hukum dimaksud adalah perubahan terhadap konstitusi, yaitu Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRIT 1945). Perubahan tersebut tentunya akan membawa dampak yang penting dalam ketatanegaraan Indonesia.[1] Soekarno menyatakan bahwa UUD NRIT 1945 sebelum perubahan merupakan “Revolutie-Grondwet” atau “UUD Kilat” yang disusun sekedar untuk memenuhi kebutuhan dalam rangka sesegera mungkin memproklamasikan Indonesia sebagai negara merdeka.[2]

Namun demikian, dalam pemberlakuannya terus-menerus dipertahankan oleh para penguasa baik penguasa Orde Lama maupun saat pemerintahan Orde Baru sebagai dokumen hukum dasar yang bersifat sakral dan tak tersentuh oleh ide perubahan. Salah satu sebabnya ialah karena pokok ketentuan yang diatur dalam UUD NRIT 1945 itu memang sangat menguntungkan pihak yang berkuasa, karena sifatnya yang sangat executive heavy.[3]

 UUD NRIT 1945 sebelum perubahan membangun sistem ketatanegaraan yang memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap presiden (executive heavy) yang tidak diimbangi oleh lembaga-lembaga lain. Dengan kedudukannya yang kuat, Presiden dapat mengeluarkan berbagai kebijakan untuk selalu mengakumulasikan kekuasaannya sehingga prasyarat bekerjanya demokrasi yakni adanya mekanisme cheks and balances tidak dipenuhi oleh UUD NRIT 1945 ini.[4]

Atas dasar tersebut, perubahan terhadap UUD NRIT 1945 menjadi suatu keharusan, supaya tidak dapat disalahgunakan kembali oleh rezim selanjutnya. UUD NRIT 1945 menjadi dasar hukum untuk melegitimasi suatu rezim untuk menjalankan pemerintahannya secara otoriter. Perubahan UUD NRIT 1945 membawa dampak yang sangat penting khususnya perubahan terhadap susunan dan sistem ketatanegaraan maupun kelembagaan negara.

Perubahan terhadap UUD NRIT 1945 dilakukan sebanyak empat kali pada Sidang Tahunan MPR, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001 dan 2002.  Salah satu dampak perubahan UUD NRIT 1945 adalah mengenai perubahan kelembagaan negara, khususnya perubahan kelembagaan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dari yang sebelumnya lembaga tertinggi negara menjadi lemba negara. Perubahan ini menjadikan MPR menjadi lembaga yang sejajar secara hierarki kelembagaan, dengan menempatkan MPR sejajar dengan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden, Badan Pemeriksa Keuangan, Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi.

Dengan perubahan tersebut, kewenangan MPR sebagai lembaga tinggi negara dibatasi menurut Pasal 3 UUD NRIT 1945 menyatakan sebagai berikut :[5]

  • Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar.
  • Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden.
  • Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar.

Berdasarkan ketentuan di atas, produk hukum yang dihasilkan oleh MPR adalah sebuah ”Ketetapan”. Di dalam UUD NRIT 1945, Ketetapan MPR (Tap MPR) tidak diatur secara jelas dan tegas sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Bentuk Tap MPR dan sifatnya sebagai peraturan perundang-undangan tumbuh sebagai praktek ketatanegaraan dimulai tahun 1960. Baru tahun 1966 melalui Tap MPRS No. XX/MPRS/1966, MPRS menegaskan Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan.[6]

Sebelum perubahan UUD NRIT 1945, ketetapan MPR/S merupakan produk hukum yang memiliki kedudukan tertinggi di bawah undang-undang dasar. Posisinya berada di atas undang-undang dan di bawah undang-undang dasar. Hal ini terjadi karena MPR sendiri dianggap sebagai lembaga tertinggi negara di bawah undang-undang dasar.[7] Namun, setelah UUD NRIT 1945, MPR tidak lagi memiliki kewenangan untuk menerapkan suatu produk peraturan (regels) di luar naskah Undang-Undang Dasar dan perubahan UUD. Bahkan, MPR tidak lagi memiliki kewenangan untuk membahas ketetapan-ketetapan yang pernah dibuatnya sendiri dalam persidangan resmi MPR.[8]

Berdasakan kondisi tersebut di atas, produk hukum yang dikeluarkan oleh MPR hanya bersifat sebagai suatu keputusan (beshickking). Tetapi dalam perjalanannya, ketetapan MPR juga pernah mempunyai produk hukum yang bersifat mengatur (regeling). Sebagai contoh, dapat terlihat di dalam Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Tap MPR No. III/MPR/2000, yang isinya mengatur mengenai tata urutan (hierarki) dan jenis peraturan perundang-undangan. Kemudian pada tahun 2004 dengan disahkannya Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka Tap MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sudah tidak berlaku lagi. Hal ini dikuatkan dengan diterbitkannya Tap MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2000. Pada Pasal 4 menyatakan bahwa “Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana dimaksud di bawah ini tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang”. Pada Pasal 4 inilah, segala Ketetapan MPR atau MPRS mempunyai batas waktu pemberlakuannya sampai dengan terbentuknya undang-undang yang mengatur materi yang sama. Sehingga secara otomatis menghilangkan berlakunya tap MPR atau MPRS dimaksud.

Walaupun di dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak secara tegas dan jelas menyatakan bahwa Tap MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sudah tidak berlaku lagi keberadaannya. Tetapi ketidakberlakuan tap MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dapat terlihat pada UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Pasal 57 huruf c yang menyatakan bahwa “Peraturan Perundang-undangan lain yang ketentuannya telah diatur dalam undang-undang ini, dicabut dan dinyatakan tidak berlaku”. Karena di dalam materi muatan UU No. 10 Tahun 2004 juga mengatur mengenai tata urutan peraturan perundang-undangan, maka ketentuan inilah yang secara hukum menghilangkan berlakunya Tap MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.

Undang-undang No. 10 Tahun 2004 menghilangkan dan tidak mengenal adanya Ketetapan MPR di dalam jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan.  Dengan adanya ketentuan tersebut, maka Tap MPR tidak lagi sebagai bagian dari peraturan perundang-undangan. Namun, pada tahun 2011 Presiden dengan persetujuan bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) mengesahkan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pada ketentuan Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011, dimunculkan kembali Ketetapan MPR sebagai bagian dari jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang posisinya berada di bawah UUD NRIT 1945 dan di atas undang-undang.

Kondisi tersebut di atas menimbulkan suatu permasalahan baru, bahwa dengan kembalinya Ketetapan MPR masuk sebagai bagian dari peraturan perundang-undangan menimbulkan sebuah persepsi. MPR sebagai lembaga negara dimasa yang akan datang dapat menerbitkan kembali berbagai Ketetapan MPR. Hal ini, dikarenakan Ketetapan MPR mendapat legalitas secara tegas pada Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 masuk ke dalam jenis peraturan perundang-undangan. Walaupun demikian, bahwa yang dimaksud dengan Ketetapan MPR disini adalah Ketetapan MPRS/MPR yang masih berlaku sesuai Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan MPR No. I/MPR/2003, namun norma pembatasan materi dimaksud berada pada bagian penjelasan yang seharusnya tidak dapat memuat norma baru. Selain itu, norma bagian penjelasan tidak memiliki daya kekuatan mengikat.[9] Keberadaan Ketetapan  MPR masuk kembali ke dalam jenis peraturan perundang-undangan hanya untuk memfasilitasi keberadaan Ketetapan MPR yang masih berlaku sesuai Pasal 2 dan Pasal 4. Padahal masa berlaku Ketetapan MPR Pasal 2 dan Pasal 4 mempunyai batasan waktu, yang sewaktu-waktu apabila Ketetapan MPR tersebut sudah terpenuhi atau tertampung menurut ketentuan pada Pasal 2 dan Pasal 4. Maka Ketetapan MPR tersebut akan hilang atau dicabut keberadaannya secara otomatis. Hal ini, akan timbul kekacauan baru mengenai kedudukan Ketetapan MPR di dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.

Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan di atas, penulis akan membatasi pembahasan yang akan diteliti supaya mendapatkan gambaran yang lebih jelas dan komprehensif. Terhadap tiga permasalahan yang dianggap mendasar, sebagai berikut:

  1. Bagaimana kedudukan Ketetapan MPR RI (Tap MPR) dalam sistemperaturan perundang-undangan Indonesia?
  2. Bagaimana implikasi Ketetapan MPR pascaberlakunya Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan?
  3. Bagaimana upaya penyelesaian masalah apabila ada Tap MPR yang dianggap bertentangan dengan UUD NRIT 1945?

 

Teori Trias Politika

Berdasarkan UUD Tahun 1945 Pasal 1 ayat (3) dikatakan bahwa ”Negara Indonesia adalah Negara Hukum”. Penerapan prinsip-prinsip umum negara yang berdasarkan atas hukum tersebut misalnya, pada teori rechtsstaat, adanya pengakuan hak-hak asasi, adanya trias politica, adanya pemerintahan yang berdasarkan undang-undang dan adanya peradilan administrasi. Pada teori Rule of Law, adanya konstitusi yang bersumber pada hak-hak asasi manusia, adanya persamaan menurut hukum bagi semua orang, dan adanya prinsip bahwa hukum mengatasi segala-galanya.[10]

Teori pemisahan kekuasaan pertama kali dipopulerkan oleh seorang sarjana berkebangsaan Inggris bernama John Lokce. Menurut John Lokce, bahwa negara terdiri dari tiga fungsi, yaitu[11] : 1) Fungsi legislatif, untuk membuat peraturan; 2) Fungsi eksekutif, untuk melaksanakan peraturan; dan 3) Fungsi Federatif, untuk mengurusi urusan luar negeri, urusan perang dan damai. Menurut John Lokce fungsi mengadili adalah termasuk tugas dari eksekutif. Teori John Lokce kemudian disempurnakan oleh Montesquieu.[12] Dia membagi negara menjadi tiga fungsi, tetapi masing-masing fungsi terpisah dan dilaksanakan oleh lembaga yang terpisah juga. Menurut Montesquieu, ada tiga fungsi negara yaitu: 1) Fungsi Legislatif; 2) Fungsi Eksekutif; dan 3) Fungsi Yudikatif. Oleh Montesquieu fungsi federatif disatukan dengan fungsi eksekutif, dan fungsi mengadili dijadikan fungsi yang berdiri sendiri.[13] Hal tersebut dapat dimengerti bahwa tujuan dari Montesquieu untuk memperkenalkan trias politica adalah kebebasan berpolitik untuk melindungi hak-hak asasi manusia.[14]

Menurut ajaran Trias Politica tersebut, kekuasaan negara itu harus dipisah-pisahkan dan masing-masing dilakukan oleh organ tersendiri. Pemisahan kekuasaan itu bersifat kedap, dalam arti bahwa kekuasaan-kekuasaan itu bukan hanya dibeda-bedakan atau dipisah-pisahkan satu sama lain, tetapi harus pula diserahkan dan dilakukan oleh organ-organ negara yang terpisah. Adanya pemisahan kekuasaan dimaksudkan untuk mencegah agar supaya kekuasaan negara itu tidak berada pada satu tangan/organ saja.[15]

Indonesia tidak menganut atau mengadopsi teori pemisahan kekuasaan menjadi tiga cabang kekuasaan berdasarkan konsep dari Montesqiueu. Soepomo dalam sidang Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) juga menyatakan bahwa prinsip yang dianut dalam undang-undang dasar yang sedang disusun tidaklah berdasarkan atas ajaran ”Trias Politica” Montesquieu yang memisahkan secara tegas antara cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. Istilah ”pemisahan kekuasaan” sendiri juga diidentikan dengan ajaran Trias Politica ala Monstesqueiu itu, sehingga UUD NRIT 1945 dianggap tidak mengenal ajaran pemisahan kekuasaan, melainkan mengatur prinsip pembagian kekuasaan. Itu sebabnya, dalam pasal 20 ayat (1) UUD NRIT 1945 sebelum diubah dinyatakan, bahwa : ”DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. artinya kekuasaan legislatif berada di tangan DPR, meskipun dalam ayat (2) ditentukan bahwa : ”Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.” Untuk lebih menegaskan kekuatan kekuasaan DPR dalam pembentukan undang-undang, bahkan dalam Pasal 20 ayat (5) sebagai tambahan yang disepakati dalam Perubahan kedua UUD NRIT 1945 pada tahun 2000 dinyatakan bahwa : ”Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.”

Oleh karena itu, tidak dapat lagi disangkal bahwa sekarang UUD NRIT 1945 menganut ajaran pemisahan kekuasaan (separation of power) yang tegas antara cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial, meskipun bukan dalam konteks ajaran Trias Politica Montesquieu yang bersifat mutlak. Mengapa demikian, karena cabang-cabang kekuasaan tercermin dalam sturktur kelembagaan negara Republik Indonesia berdasarkan UUD NRIT 1945 itu tidak hanya terdiri atas tiga fungsi dan tiga orga negara. Disamping ketiga fungsi legislatif, eksekutif, dan yudisial, masih ada lembaga-lembaga lain yang menjalankan kekuasaan lain yaitu fungsi auditif oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan lain-lain.[16]

Ketiga cabang kekuasaan tersebut, yaitu 1) Fungsi Eksekutif, lembaga yang mempunyai fungsi menjalankan dan melaksanakan peraturan dalam hal ini Presiden; 2) Fungsi Legislatif, lembaga yang mempunyai fungsi untuk membentuk peraturan. Tidak ada negara di dunia yang memiki tiga lembaga legislatif yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas; 3) Fungsi Yudikatif, untuk mengawasi agar semua peraturan ditaati (fungsi mengadili), di Indonesia untuk fungsi yudikatif ini dipegang oleh dua lembaga, yaitu : 1) Mahkamah Agung, yang berwenang dalam bidang peradilan umum, peradilan agama, peradilan tata usaha negara dan lainnya ; 2) Mahkamah Konstitusi, yang mempunyai kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD NRIT 1945, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.[17]

Semua negara, besar atau kecil, maju atau sedang berkembang, kesatuan atau serikat, kerajaan atau republik, pada dasarnya saat ini menganut asas pemisahan kekuasaan atau pembagian kekuasaan. Dalam arti, sebagaimana dikemukakan oleh Ismail Suny: ” … pemisahan kekuasaan dalam arti materiil itu memang sepantasnya disebut ”pemisahan kekuasaan” (separation of powers), sedangkan yang dalam arti formil sebaiknya disebut ”pembagian kekuasaan” (division of powers).[18]

Atas adanya istilah ”pemisahan kekuasaan” dan ”pembagian kekuasaan”, Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, menulis pengertian pemisahan kekuasaan berbeda dari pengertian pembagian kekuasaan. Pemisahan kekuasaan berarti kekuasaan negara itu terpisah-pisah dalam beberapa bagian, baik mengenai organnya maupun mengenai fungsinya. Kenyataan menunjukkan suatu pemisahan yang murni tidak dapat dilaksanakan. Oleh karena itu, pilihan jatuh kepada pembagian kekuasaan yang berarti kekuasaan itu dibagi-bagi dalam beberapa bagian, tetapi tidak dipisahkan. Hal ini membawa konsekuensi diantara bagian-bagian itu dimungkinkan adanya kerja sama.[19]

Terlepas dari suatu negara memilih pemisahan kekuasaan atau pembagian kekuasaan, yang jelas memilih salah satu di antara pemisahan kekuasaan atau pembagian kekuasaan itu sesuai dengan kebutuhan negara yang bersangkutan. Suatu negara yang hampir menganut pemisahan murni kekuasaan adalah Amerika Serikat. Itupun menghadapi kendala, lalu diadakan pemecahan dengan mengedakan pranata checks and balances dan impeachment. Selebihnya, negara-negara pada umumnya termasuk negara kesatuan dengan desentralisasi Indonesia menganut pembagian kekuasaan.[20]

Dalam setiap negara, kita akan selalu menemukan adanya Suprastruktur Politik dan Infrastruktur Politik. Dengan menggunakan konsep Montesquieu, maka Suprasutruktur Politik meliputi Lembaga Legislatif, Lembaga Eksekutif, dan Lembaga Yudikatif. Untuk negara-negara tertentu kita msih menemukan lembaga-lembaga negara yang lain, misalnya di negara kita Republik Indonesia masih ditemukan apa yang dinamakan Lembaga Tertinggi Negara yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Lembaga Konsultatif Dewan Pertimbangan Agung (DPA) (menurut UUD NRIT 1945 yang berdasarkan Perubahan Keempat UUD NRIT 1945 dihapus), maupun Lembaga Inspektif yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).  Insfrastruktur Politik suatu negara pada umumnya terdiri dari lima komponen politik, yaitu Partai Politik (Political Party), Golongan Kepentingan (Interest Group), Golongan Penekan (Pressure Group), Alat Komunikasi Politik (Political Communication Media), dan Tokoh Politik (Political Figure).[21]

Dalam lampiran dari bukunya yang sama, The Law and the Constitution, Sir William Ivor Jennings, membicarakan lebih lanjut tentang ”Pemisahan Kekuasaan” (Separation of Powers). Di situ ia memperbedakan antara pemisahan kekuasaan dalam arti materil dan pemisahan kekuasaan dalam arti formal. Yang dimaksudkannya pemisahan kekuasaan dalam arti materil ialah pemisahan kekuasaan dalam arti pembagian kekuasaan itu dipertahankan dengan tegas dalam tugas-tugas (functie-functie) kenegaraan yang secara karakteristik memperlihatkan adanya pemisahan kekuasaan itu kepada tiga bagian, yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Yang dimaksudnya dengan pemisahan kekuasaan dalam arti formal ialah bila pembagian kekuasaan itu tidak dipertahankan dengan tegas. Untuk pangkal haluan kita barangkali dapat disimpulkan bahwa pemisahan kekuasaan dalam arti materil itu memang sepantasnya disebut ”pemisahan kekuasaan” (Separation of Powers), sedang yang dalam arti formil sebaiknya disebut ”pembagian kekuasaan” (Division of Powers).[22]

Dengan demikian, Negara Republik Indonesia tidak mengenal adanya pemisahan kekuasaan secara tegas (konsep Montesquieu), yang membagi secara tegas antara cabang-cabang kekuasaan yang satu dan lainnya (legislatif, eksekutif, dan yudikatif). Hal ini terlihat salah satunya ialah dari pembuatan undang-undang, tidak murni dibuat oleh DPR (legislatif). Akan tetapi, setiap Rancangan Undang-Undang (RUU) untuk menjadi sebuah undang-undang harus dibahas bersama dengan Presiden (Eksekutif). Konsep pemisahan kekuasaan secara tegas tidak dianut oleh UUD NRIT 1945, baik sebelum maupun sesudah perubahan. Negara Indonesia lebih tepat menganut paham ”pembagian kekuasaan” (Division of Powers). Karena, antara cabang-cabang kekuasaan baik itu legislatif, eksekutif, dan yudikatif memiliki fungsi checks and balances (saling kontrol dan mengimbangi antara masing-masing fungsi).[23]

Teori Sistem Parlementer

Lembaga perwakilan rakyat atau parlemen disebut dengan berbagai macam istilah  sesuai dengan bahasa yang dipakai di setiap negara. Bentuk, susunan, kedudukan, dan kewenangannya beragam sesuai dengan perkembangan kebutuhan setiap negara. Namun secara umum, lembaga perwakilan rakyat itu pada mulanya dipandang sebagai representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta menentukan jalannya pemerintahan.[24] Apa yang diputuskan parlemen, itulah yang dianggap sebagai putusan rakyat yang berdaulat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen (the principle of supremacy of parliament). Dalam perspektif yang demikian, undang-undang sebagai produk parlemen tidak dapat diganggu gugat apalagi dinilai oleh hakim. Hakim hanya berwenang menerapkannya bukan menilai apalagi membatalkannya.[25]

Di beberapa Negara, doktrin supremasi parlemen ini bahkan diwujudkan dalam pelembagaan Majelis Rakyat Tertinggi, seperti yang diterapkan di lingkungan negara-negara komunis. Sebelum bubarnya Uni Soviet, RRC, dan negara-negara Eropa Timur pada umumnya memiliki struktur parlemen yang memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi dalam sistem struktur ketatanegaraan yang dianut. Sebaliknya, di berbagai negara demokrasi liberal seperti Perancis, Inggris, dan Belanda, walaupun tidak dicerminkan dalam struktur kelembagaan parlemennya, prinsip supremasi parlemen itu dianut sangat kuat. Bahkan, sampai sekarang, Inggris dan Belanda masih menganut prinsip bahwa undang-undang buatan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh hakim, karena undang-undang itu adalah produk lembaga parlemen yang mewakili kepentingan rakyat yang berdaulat.[26]

Di atas sudah dijelaskan bahwa secara umum, ada 3 (tiga) prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, sebagai berikut:[27]

  1. Representasi politik (political representation)
  2. Representasi teritorial (territorial representation)
  3. Representasion fungsional (functional representation).

Pertama adalah perwakilan melalui prosedur partai politik sebagai salah satu pilar demokrasi modern. Namun, pilar partai politik ini dipandang tidak sempurna jika tidak dilengkapi dengan sistem “double-checks” sehingga aspirasi dan kepentingan seluruh rakyat benar-benar dapat disalurkan dengan baik. Oleh karena itu, diciptakan pula adanya mekanisme perwakilan daerah (regional representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation). Untuk negara-negara besar dan kompleks, apalagi negara-negara berbentuk feodal, sistem “double-cecks” ini dianggap lebih ideal, karena itu, banyak di antaranya mengadopsi keduanya dengan membentuk struktur parlemen bikameral atau dua kamar.

Pertimbangan dibentuknya dua kamar atau dua institusi parlemen itu, sesuai dengan pengalaman sejarah di masing-masing negara, terkadang tidak didasarkan atas pertimbangan teritorial, melainkan didasarkan atas pertimbangan fungsional. Misalnya, di Inggris majelis tinggi yang disebut House of Lords dibedakan dari majelis rendah yang disebut House of Commons bukan berdasarkan prinsip representasi politik dan representasi teritorial, melainkan berdasarkan prinsip representasi fungsional. House of Lords mencerminkan keterwakilan fungsional, yaitu kelompok-kelompok tuan tanah dan para bangsawan Inggris yang dulunya berkuasa mutlak, yang selanjutnya ditampung kepentingannya dalam wadah House of Lords. Sementara itu, House of Commons mencerminkan keterwakilan rakyat secara politik melalui peranan partai politik sebagai pilar demokrasi.[28]

Berdasarkan uraian di atas, dapat ditemukan di dunia sekarang dikenal dua sistem perwakilan, yaitu :

  1. Parlemen unikameral (monokameral), dan
  2. Parlemen Bikameral

Parlemen yang terdiri atas satu lembaga perwakilan disebut sistem unikameral, sedangkan yang terdiri atas dua lembaga disebut bikamarel. Ada negara yang hanya memiliki satu kamar atau lembaga parlemen, misalnya negara-negara tetangga Indonesia pada umumnya unikameral. Sebagian besar negara-negara yang berbentuk negara kesatuan cenderung memiliki parlemen satu kamar (unikameral atau monokameral), tetapi semua negara federal memiliki struktur parlemen dua kamar. Namun, ada pula negara kesatuan yang besar yang juga memiliki bentuk parlemen bikameral, meskipun kedudukannya tidak setara satu sama lain. Karena itu, sistem bikameral itu oleh para ahli biasa dibedakan antara (a) bikameral yang kuat (strong bicameralism) dan (b) bikameral yang sederhana atau lemah (soft bicameralism).[29]

Republik Indonesia merupakan salah satu negara kesatuan yang sangat luas wilayahnya dan sangat besar jumlah penduduknya. Oleh karena itu, UUD NRIT 1945 yang sejak semula menganut prinsip “semua harus terwakili”, melembagakan ketiga prinsip perwakilan politik, perwakilan teritorial, dan perwakilan fungsional sekaligus dalam keanggotaannya lembaga permusyawaratan rakyat di MPR. Itu sebabnya maka Pasal 2 ayat (1) UUD NRIT 1945 yang lama berbunyi :

“MPR terdiri atas anggota-anggota DPR, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang”

 

Ketiga metode perwakilan tersebut, yaitu perwakilan politik, perwakilan teritorial atau perwakilan daerah dan perwakilan fungsional sama-sama tercermin dalam keanggotaan MPR-RI.

Adanya lembaga MPR yang tersendiri di samping DPR, tidak menyebabkan struktur parlemen Indonesia disebut sebagai parlemen dua kamar atau bikameral, karena MPR sendiri tidak menjalankan fungsi legislasi dalam arti terlibat dalam proses pembentukan undang-undang. Namun, disebut sebagai parlemen unikameral yang murni juga tidak terlalu tepat, mengingat keberadaan MPR sendiri merupakan lembaga tersendiri di luar dan bahkan berada di atas DPR. Karena itu, sebenarnya, sistem yang dianut oleh UUD NRIT 1945 sebelum perubahan itu dapat juga disebut sebagai “quasi monokameral” atau “semi-unikameral”.[30]

Perubahan terhadap UUD NRIT 1945, merubah susunan ketatanegaraan Indonesia. Salah satunya yaitu perubahan kelembagaan MPR yang sebelumnya lembaga tertinggi negara, menjadi lembaga tinggi negara setara dengan DPR, DPD, Presiden, dan lembaga tinggi lainnya. Tidak ada negara di dunia yang memiliki tiga lembaga yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas. Dalam arti sempit, MPR memang tidak terlibat dalam pembentukan undang-undang, sehingga dapat dikatak bahwa kekuasaan yang dimilikinya tidak termasuk ke dalam pengertian cabang kekuasaan legislatif. Akan tetapi, fungsi konstituante yang membentuk peraturan dasar atau norma dasar berupa perubahan undang-undang dasar juga berada dalam ranah legislatif. Struktur kelembagaan parlemen atau lembaga perwakilan rakyat seperti ini biasanya hanya bersifat unikameral atau bikameral. Dikatakan unikameral apabila struktur parlemennya hanya terdiri atas satu lembaga. Dikatakan bikameral apabila struktur parlemennya terdiri atas dua lembaga. Indonesia sekarang justru menentukan adanya DPR, DPD, dan MPR secara sendiri-sendiri. Karena itu, Jimly Asshiddiqie biasa menamakan struktur parlemen yang terdiri dari tiga lembaga ini sebagai sistem “Trikameral” sebagai satu-satunya di dunia dewasa ini.[31]

 

Teori Hierarki Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan tersusun secara bertingkat yang terdiri atas norma-norma hukum. Norma-norma hukum yang berbentuk piramida ini yang kemudian disebut dengan susunan norma, yang dalam norma hukum tertulis disebut dengan piramida perundang-undangan[32] atau yang secara substansi disebut hierarki perundang-undangan.[33] Untuk mengetahui teori umum tentang piramida perundang-undangan, terlebih dahulu diketahui adalah Teori Stufenbau (Stufenbau des rechts theorie) yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, sebagai berikut:[34]

“Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunan daripada kaidah-kaidah (Stufenbau des rechts theorie) … di puncak stufenbeu terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum nasional yang merupakan kaidah fundamental. Kaidah dasar tersebut  grundnorm atau ursprungnorm. Grundnorm merupakan asas-asas hukum yang bersifat abstrak, umum dan hipotesis, kemudian bergerak ke generallenorm (kaidah hukum), yang selanjutnya dipositifkan menjadi norma nyata (concrettenorm).”

 

Norma-norma hukum berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dan suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi.[35] Hal ini disebabkan supaya tidak ada peraturan perundang-undangan yang saling bertentangan satu sama lainnya, baik itu bertentangan secara vertikal (peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan dengan yang lebih tinggi tingkat hierarkinya) maupun secara horizontal (peraturan perundang-undangan yang derajatnya sejajar saling bertentangan satu sama lainnya).

Menurut R. Otje Salman Soemadiningrat, hukum itu bersifat hirarkis, artinya ketentuan yang paling bawah tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang lebih atas derajatnya. Yang paling atas adalah grundnorm, kemudian bawahnya konstitusi, selanjutnya bawahnya lagi undang-undang dan yang paling bawah adalah putusan hakim pengadilan. Mengenai grundnorm, ia tidak menyebutkan/menjelaskan dan hanya merupakan penafsiran yuridis saja serta menyangkut meta-yuridis.[36]

Teori Hans Kelsen di atas kemudian dikembangkan oleh Hans Nawiasky (muridnya) dalam teorinya yang disebut die lehre vom dem Stufenaufbeu der Rechtsordnung atau die Stufenordnung der Rechtsnormen. Menurut Hans Nawiasky, norma-norma hukum dalam negara selalu berjenjang, yakni sebagai berikut :

  1. Norma fundamental negara (staatsfundamental-norm);
  2. Aturan-aturan dasar negara/aturan-aturan pokok negara (staatsgrundgesetz);
  3. Undang-Undang (formal) (formallegesetz);
  4. Peraturan Pelaksanaan serta Peraturan Otonom (verordnung & autonomi satzung).

 

Menurut Nawiasky, isi staatsfundamentalnorm ialah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau undang-undang dasar suatu negara (staatsverfassung), termasuk norma pengubahannya. Hakikat hukum suatu staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya konstitusi atau undang-undang dasar. Ia terlebih dahulu sebelum adanya konstitusi. Di bawah norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm) terdapat aturan pokok negara (staatsgrundgesetz), yang biasanya dituangkan ke dalam batang tubuh suatu undang-undang dasar atau konstitusi. Di bawah  staatsgrundgesetz terdapat norma yang konkret, yakni formellegesetz (undang-undang formal), sedangkan norma yang berada di bawah formellegesetz adalah Verordnung & autonomie satzung (peraturan pelaksanaan atau peraturan otonomi).[37]

 

Teori Uji Materil

Pengujian peraturan perundang-undangan telah dikenal lama dalam berbagai tradisi hukum global (global legal tradistion), sehingga ada yang dikenal dengan istilah toetsingsrecht dan pula istilah Judicial review. Bilamana diartikan secara etismologis dan terminologis, toetsingsrecht berarti hak menguji, sedangkan judicial review berarti peninjauan oleh lembaga pengadilan. Dari kedua istilah ini pada dasarnya mengandung pengertian sama, yaitu kewenangan menguji atau meninjau. Perbedaannya adalah dalam istilah judicial review sudah secara spesifik ditentukan bahwa kewenangan tersebut dimiliki oleh sebuah lembaga pengadilan. Tidak demikian dengan toetsingsrecht yang dapat saja oleh otoritas lain di luar lembaga peradilan.[38]

Menurut Sri Soemantri, terdapat  2 (dua) macam hak menguji (toetsingsrecht), yaitu:[39]

  1. Hak menguji formal (formele toetsingsrecht) adalah wewenang untuk menilai suatu produk legislatif seperti undang-undang, misalnya terjelma melalui cara-cara (prosedur) sebagaimana telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan. Pengujian secara formal biasanya terkait dengan soal-soal prosedural dan berkenaan dengan legalitas kompetensi institusi yang membuatnya.
  2. Hak menguji materiil (materiele toetsingsrecht) adalah suatu kewenangan untuk menyelidiki dan menilai isi apakah suatu peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu peraturan tertentu. Pengujian secara materiil berkaitan dengan kemungkinan pertentangan materi suatu peraturan dengan peraturan lainnya yang lebih tinggi ataupun menyangkut kekhususan-kekhususan yang dimiliki suatu aturan dibandingkan dengan norma-norma yang berlaku umum.

 

Secara singkat dan disimpulkan oleh penulis, bahwa hak menguji formal ialah hak menguji dengan melihat tata cara atau prosedur pembuatannya, apakah sudah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sedangkan hak menguji materil ialah hak menguji dengan cara melihat lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan dan secara isi atau materi bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dalam hal pengujian terhadap peraturan perundang-undangan, Indonesia mempunyai kelembagaan yang unik dalam struktur ketatanegaraanya terutama dibidang pengujian peraturan perundang-undangan. Indonesia bukan saja mempunyai satu lembaga peradilan untuk menguji peraturan perundang-undangan, tetapi Indonesia mempunyai dua lembaga peradilan yang mempunyai tugas menguji peraturan perundang-undangan. Lembaga negara dimaksud adalah pertama, Mahkamah Agung menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 24A UUD NRIT 1945, bahwa : “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang. Kedua, Mahkamah Konstitusi bertugas menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945. apabila ada hak konstitusional warga negara yang dilanggar dengan terbitnya suatu undang-undang tertentu, maka Mahkamah Konstitusi adalah yang mempunyai kewenangan untuk mangadilinya. Sebagaimana disebutkan dalam UUD NRIT 1945, Pasal 24C ayat (1) bahwa : “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.[40] Kedua lembaga negara tersebut, baik Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan yang sama dalam hal menguji peraturan perundang-undangan di Indonesia, yang membedakannya adalah objek yang diujinya.

 

  1. Kedudukan Ketetapan MPR Dalam Sistem Peraturan Perundang-Undangan Indonesia
  2. Hubungan Kelembagaan MPR dan Ketetapan MPR

Sebelum dilakukan perubahan atas UUD NRIT 1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat dikonstruksikan sebagai wadah penjelmaan seluruh rakyat yang berdaulat, tempat ke mana Presiden harus tunduk dan mempertanggungjawabkan segala pelaksanaan tugas-tugas konstitusionalnya. Dalam Penjelasan UUD NRIT 1945 sebelum diadakan perubahan itu, dinyatakan bahwa ”Presiden bertunduk dan bertanggung jawab kepada MPR”. Dari konstruksi yang demikian, maka Majelis Permusyawaratan Rakyat dipahami sebagai lembaga tertinggi negara di mana kedaulatan seluruh rakyat Indonesia terjelma. Oleh karena itu, segala ketetapan yang dikeluarkannya mempunyai kedudukan lebih tinggi dari produk hukum yang ditetapkan oleh lembaga-lembaga tinggi negara yang lain, seperti Presiden, DPR, ataupun Mahkamah Agung. Dengan demikian, Ketetapan MPR/S lebih tinggi kedudukan hierarkinya daripada undang-undang ataupun bentuk-bentuk peraturan lainnya.[41]

Kedudukan MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara mendapat legitimasi dengan dikeluarkannya Ketetapan MPR No. III/MPR/1978[42], berdasarkan Pasal 1 ayat (1) bahwa : ”Yang dimaksud Lembaga Tertinggi Negara dalam Ketetapan ini ialah Majelis Permusyawaratan Rakyat yang selanjutnya dalam Ketetapan ini disebut Majelis”. Selanjutnya pada ayat (2) yang dimaksudkan Lembaga Tinggi Negara, terdiri dari Presiden, Dewan Pertimbangan Agung, Dewan Perwakilan Rakyat, Badan Pemeriksa Keuangan dan Mahkamah Agung. Ketetapan MPR inilah yang mengklasifikasikan kedudukan MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara.

Kelima lembaga negara tersebut berada di bawah MPR. Lembaga Negara Tertinggi[43] ini menurut UUD NRIT 1945 mempunyai tiga macam tugas, yaitu menetapkan undang-undangn dasar, menetapkan garis-garis besar haluan negara, dan memilih serta mengangkat Presiden dan Wakil Presiden. Wewenang yang dimilIki, sebagaimana yang diatur UUD NRIT 1945 hanya satu, yaitu mengubah UUD NRIT 1945. Namun dalam praktik, MPR telah mengeluarkan bermacam-macam Ketetapan yang mengisi hal-hal yang belum/tidak diatur dalam UUD NRIT 1945. Hal ini dapat dianggap menyempurnakan, menambah, bahkan mengubah ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam UUD NRIT 1945.[44]

Dengan pertimbangan yang demikian, maka haluan-haluan negara yang dimaksud perlu dituangkan dalam bentuk ketetapan-ketetapan yang mengatur dengan daya ikat yang efektif. Karena kedudukan MPR sendiri lebih tinggi daripada Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat, maka dengan sendirinya kedudukan Ketetapan MPR/S dianggap lebih tinggi daripada undang-undang. Sesungguhnya, ketetapan-ketetapan MPR/S yang bersifat mengatur itu juga mempunyai kedudukan sebagai hukum konstitusi, karena dibuat dan ditetapkan oleh lembaga yang sama dengan yang menetapkan undang-undang dasar. Karena itu, sebenarnya, adanya Ketetapan MPR/S sebagai produk hukum yang mengatur (regeling) merupakan bentuk penafsiran MPR atas UUD NRIT 1945 yang dikenal sangat ringkas. Ketetapan yang berisi penafsiran dan elaborasi normatif itu diperlukan untuk melengkapi haluan-haluan negara yang terdapat dalam konstitusi tertulis yang belum lengkap itu. Dengan perkataan lain, Ketetapan MPR/S itu mempunyai nilai konstitusi atau setidaknya sebagai bentuk penafsiran atas UUD NRIT 1945 atau bahkan merupakan perubahan undang-undang dasar dalam bentuk yang tidak resmi menurut ketentuan Pasal 37 UUD NRIT 1945.[45]

UUD NRIT 1945 sebelum perubahan tidak menyebut secara jelas produk hukum yang dihasilkan oleh MPR berupa Ketetapan. Ketetapan MPR tersebut hadir karena adanya penafsiran pada Pasal 2 ayat (3)[46] jo Pasal 3[47] UUD NRIT 1945, yaitu dari kata ”ditetapkan” (Pasal 2 ayat (3) UUD NRIT 1945) dan kata ”menetapkan” (Pasal 3 UUD NRIT 1945)[48]. Terjadi perluasan makna atas dasar penafsiran tersebut, sehingga ini dijadikan suatu kebiasaan ketatanegaraan yang terus berlanjut. Menurut Bagir Manan[49], eksistensi praktek dan kebiasan ketatanegaraan diakui oleh sistem UUD NRIT 1945. Dalam penjelasan disebutkan: ”….. disampingnya UUD itu berlaku juga hukum dasar yang tidak tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktik penyelenggaraan negara meskipun tidak tertulis”.

Ketetapan MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan di tempatkan pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan diatas undang-undang, berdasarkan ketentuan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Menurut Penulis, penempatan ini bukan tanpa alasan, karena secara kedudukan MPR merupakan Lembaga Tertinggi Negara. Otomatis produk hukum yang dihasilkan juga harus sederajat dengan lembaga berwenang yang membentuk peraturan perundang-undangan tersebut. Mengutip pendapat Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto[50], mengenai asas-asas peraturan perundang-undangan salah satunya, yaitu: ”undang-undang yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula”. Asas tersebut, dapat mencerminkan kedudukan MPR sebagai Lembaga Tertinggi Negara, dengan keberadaan produk hukum yang dihasilkannya yaitu Ketetapan MPR, yang ditempatkan di atas undang-undang. Hal ini dikarenakan, undang-undang merupakan produk hukum bersama antara Presiden dan DPR berdasarkan Pasal 5 ayat (1) UUD NRIT 1945 sebelum perubahan. Seperti diketahui, bahwa Presiden dan DPR yang merupakan Lembaga Tinggi Negara dilihat secara kelembagaan berada di bawah MPR.

Reformasi tahun 1998 memunculkan gagasan untuk melakukan perubahan terhadap UUD NRIT 1945. Setelah perubahan UUD NRIT 1945 menjadi UUD NRIT 1945, makna kedulatan rakyat mengalami perubahan seiring dengan perubahan Pasal 1 ayat (2) UUD NRIT 1945 yang berbunyi: ”kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”. Ketentuan tersebut kemudian melahirkan suatu penafsiran bahwa MPR tidak lagi sebagai satu-satunya lembaga pelaksana kedaulatan rakyat dan secara otomatis kedudukannya tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara.

 

  1. Peninjauan Terhadap Ketetapan MPR/S

Perubahan terhadap Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945 yang berbunyi: “Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”, secara langsung berpengaruh terhadap kedudukan MPR. MPR tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara yang melaksanakan sepenuhnya kedaulatan rakyat, tetapi berubah status hanya menjadi lembaga negara yang sejajar dengan lembaga negara lainnya, dengan komposisi keanggotaan, kedudukan dan wewenang yang tidak sama dengan sebelumnya. Perubahan tersebut mempengaruhi aturan-aturan yang berlaku baik yang diatur dalam UUD NRIT 1945 maupun Ketetapan MPR. MPR dipandang sudah tidak tepat lagi mengeluarkan produk hukum yang bernama Ketetapan, karenanya perlu dilakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.[51]

Sebagaimana telah dikemukakan di atas, perubahan konstitusi keempat yang dilakukan pada tahun 2002 menugaskan kepada MPR untuk melakukan peninjauan terhadap Ketetapan MPR/S. Tugas seperti ini bukanlah hal yang baru dalam sejarah MPR, hal ini sudah pernah dilakukan peninjauan terhadap Ketetapan-ketetapan yang telah dikeluarkan semasa MPRS Orde Baru diatur dalam Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang Peninjauan Produk-produk yang Berupa Ketetapan-Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia. Pada masa Orde Baru MPRS dan MPR pernah meninjau beragam produk-produk hukum, dengan melakukan hal-hal berikut:[52]

  1. Melihat kesesuaian antara isi dan tujuan dengan kehendak rakyat. Apabila materinya masih sesuai maka dituangkan dalam undang-undang, jika tidak sesuai maka dinyatakan tidak berlaku;
  2. Melihat kesesuaian materi yang diatur dengan konstitusi, apabila bertentangan dengan konstitusi maka dicabut atau dihapus;
  3. Melihat kesesuaian dengan kondisi dan situasi sekarang yang dilakukan dengan cara meneliti perubahan yang terjadi di bidang politik, ketatanegaraan, ekonomi, sosial dan budaya untuk dirumuskan kebijakan baru;
  4. Mengelompokkan sejumlah ketetapan dalam kategori einmahlig (berlaku sekali selesai).

 

Sepanjang perjalanan keberadaannya, MPR sudah melakukan dua kali peninjauan terhadap produk-produk hukumnya yaitu berupa Ketetapan. Pertama, dengan dikeluarkannya Ketetapan MPR No. V/MPR/1973, terdapat 36 (tiga puluh enam) Ketetapan MPRS masa Orde Baru yang dilakukan peninjauan terhadap materi dan status hukumnya. Kedua, berdasarkan Tap MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002 yang akan diuraikan lebih lanjut di bawah ini.

Dalam perjalanan waktu antara tahun 1960 sampai dengan tahun 2002, MPR/S sebagai Lembaga Tertinggi Negara pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat telah mengeluarkan Ketetapan-ketetapan yang menurut sifatnya mempunyai ciri yang berbeda-beda. Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR yang ada dapat ditemukan beberapa jenis materi yang termuat di dalamnya sebagai berikut:[53]

  1. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) dan Ketetapan Majelis Permusyawartan Rakyat (MPR) Republik Indonesia yang bersifat mengatur sekaligus memberikan tugas kepada Presiden. Contoh: Ketetapan MPR No. IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
  2. Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR RI yang bersifat penetapan (beschikking). Contoh: Ketetapan MPR No. III/MPR/2001 tentang Penetapan Wakil Presiden Megawati Soekarno Putri sebagai Presiden Republik Indonesia.
  3. Ketetapan MPRS dan MPR RI yang bersifat mengatur ke dalam (Interne regelingen). Contoh: Ketetapan MPR No. I/MPR/1978 tentang Peraturan Tata Tertib MPR.
  4. Ketetapan MPRS dan MPR RI yang bersifat deklaratif. Contoh: Ketetapan MPRS No. VII/MPRS/1965 tentang “GESURI”, “TAVIP The Fifth Freedom is Our Weapon” dan The Era of Confrotation” sebagai Pedoman-pedoman Pelaksanaan Manifesto Politik di Indonesia.
  5. Ketetapan MPRS dan MPR RI yang bersifat rekomendasi. Contoh: Ketetapan MPR No. VIII/MPR/2001 tentang Rekomendasi Arah Kebijakan Pemberantasan dan Pencegahan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
  6. Ketetapan MPRS dan MPR RI yang bersifat perundang-undangan. Contoh: Ketetapan MPR No. VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia.

 

Tujuan pembentukan Ketetapan MPR RI No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia sampai dengan Tahun 2002 adalah meninjau dan menentukan hal-hal yang berhubungan dengan materi dan status hukum setiap Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR yang masih ada saat ini, serta menetapkan bagaimana keberadaan (eksistensi) dari Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR tersebut untuk saat ini dan masa yang akan datang.[54]

Ditinjau dari sudut materi atau substansi norma hukum yang terdapat dalam Ketetapan MPR/S dapat dibedakan sebagai berikut:[55]

  1. Dari segi alamat yang dituju/diatur (adressat norm) dapat dibedakan antara yang bersifat individual dan yang bersifat umum;
  2. Dari segi hal yang diatur dapat dibedakan antara yang bersifat konkrit dan abstrak;
  3. Dari segi keberlakuannya dapat dibedakan antara yang bersifat final/sekali selesai (einmahlig) dan yang bersifat terus menerus (tetap berlaku dengan ketentuan).

 

Berdasarkan peninjauan yang dilakukan, tidak semua Ketetapan MPR/S memiliki norma hukum yang sejenis untuk keseluruhan pasalnya dan juga sifat yang dimiliki Ketetapan tersebut. Dalam suatu Ketetapan MPR/S tidak jarang pasal-pasalnya merupakan campuran dari norma hukum yang bersifat pengaturan (regeling) dan norma hukum yang bersifat penetapan (beschikking). Dengan demikian, pengelompokkan Ketetapan MPR/S yang dilakukan peninjauan dari segi keberlakuannya juga mengandung makna dibatasi di samping yang bersifat final/sekali selesai (einmahlig) dan yang bersifat terus menerus (tetap berlaku dengan ketentuan).[56]

Pengelompokan yang bersifat dibatasi adalah jika substansi dari Ketetapan MPR/S tersebut, antara lain:[57]

  1. Telah berakhir masa berlakunya dan/atau materinya sudah diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil pemilihan umum tahun 2004;
  3. Tetap berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang;
  4. Masih berlaku sampai dengan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib yang baru oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia hasil pemilihan umum tahun 2004.

Perlu diketahui bahwa Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002 merupakan amanat dari Pasal I Aturan Tambahan UUD NRI Tahun 1945[58]. Tap MPR tersebut merupakan bentuk evaluasi materi dan status hukum Tap MPR/S yang ada sejak  tahun  1960  sampai tahun 2002.

Berdasarkan kajian yang dilakukan penulis, terlihat bahwa Tap MPR sebagaimana dimaksud oleh Pasal 7 ayat (1) huruf b UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang masih mempunyai daya laku (validity) dan daya guna (efficacy) terdapat 9 (sembilan) ketetapan, dengan rincian sebagai berikut:[59]

  1. Pasal 2 Tap MPR Nomor I/MPR/2003
  2. Tap MPR Nomor XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham atau Ajaran Komunis/Marxisme-Leninisme.
  3. Tap MPR Nomor XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

 

  1. Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003
    1. Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme.
    2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor V/MPR/2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional.
    3. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia.
    4. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia.
    5. Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia Nomor VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Ber
    6. Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia Nomor VII/MPR/2001 tentang Visi Indonesia Masa
    7. Ketetapan Majelis  Permusyawaratan  Rakyat  Republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya

Berdasarkan kajian yang penulis lakukan terdapat 9 (sembilan) Ketetapan MPR/S yang masih berlaku, hal ini telah diteliti terhadap masing-masing materi muatan Ketetapan MPR/S dan undang-undang terkait. Akan tetapi, hasil penelitian ini masih bersifat subjektif dan perlu dilakukan kajian lebih mendalam lagi. Hal ini karena masih banyaknya penafsiran-penafsiran yang dilakukan oleh para ahli-ahli hukum, dalam menentukan keberadaan status hukum Ketetapan MPR/S tersebut.

  1. Ketetapan MPR di dalam Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia (Antara Teori dan Kenyataan)

 

Peraturan perundang-undangan tersusun secara bertingkat yang terdiri dari norma-norma hukum. Norma-norma hukum yang berbentuk piramida ini yang kemudian disebut dengan susunan norma, yang dalam norma hukum tertulis disebut dengan piramida perundang-undangan[60] atau yang secara substansi disebut hierarki perundang-undangan.[61] Untuk mengetahui teori umum tentang piramida perundang-undangan, terlebih dahulu diketahui adalah Teori Stufenbau (Stufenbau des rechts theorie) yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, sebagai berikut:[62]

“Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunan daripada kaidah-kaidah (Stufenbau des rechts theorie) … di puncak stufenbeu terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum nasional yang merupakan kaidah fundamental. Kaidah dasar tersebut  grundnorm atau ursprungnorm. Grundnorm merupakan asas-asas hukum yang bersifat abstrak, umum dan hipotesis, kemudian bergerak ke generallenorm (kaidah hukum), yang selanjutnya dipositifkan menjadi norma nyata (concrettenorm).”

 

Norma-norma hukum berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dan suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi.[63] Hal ini disebabkan supaya tidak ada peraturan perundang-undangan yang saling bertentangan satu sama lainnya, baik itu bertentangan secara vertikal (peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan dengan yang lebih tinggi tingkat hierarkinya) maupun secara horizontal (peraturan perundang-undangan yang derajatnya sejajar saling bertentangan satu sama lainnya).

Menurut Astim Riyanto[64], masalah grundnorm, oleh Prof. Dr. Hans Kelsen dihubungkan dengan stufenbau des Rechts theorie-nya. Menurut Prof. Dr. Hans Kelsen, setiap tata hukum merupakan suatu susunan dari norma-norma. Di puncak stufenbau tersebut terdapatlah grundnorm (norma dasar) dari suatu tata norma hukum nasional yang bukan merupakan suatu norma hukum positif yang dibentuk oleh suatu tindakan legislatif, tetapi hanyalah merupakan hasil analisis pemikiran yuridis; jadi, hanya dipostulasikan oleh pikiran manusia (Prof. Dr. Hans Kelsen, 1945, 1967). Norma dasar (fundamental norm, basic norm) tersebut menurut Prof. Dr. Hans Kelsen merupakan dasar dari segala pandangan menilai yang bersifat yuridis, yang dimungkinkan dalam kerangka tata norma hukum suatu negara tertentu.

Teori Hans Kelsen di atas kemudian dikembangkan oleh Hans Nawiasky (muridnya) dalam teorinya yang disebut die lehre vom dem Stufenaufbeu der Rechtsordnung atau die Stufenordnung der Rechtsnormen. Menurut Hans Nawiasky, norma-norma hukum dalam negara selalu berjenjang, yakni sebagai berikut :

  1. Norma fundamental negara (staatsfundamental-norm);
  2. Aturan-aturan dasar negara/aturan-aturan pokok negara (staatsgrundgesetz);
  3. Undang-Undang (formal) (formallegesetz);
  4. Peraturan Pelaksanaan serta Peraturan Otonom (verordnung & autonomi satzung).

 

Menurut Nawiasky, isi staatsfundamentalnorm ialah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau undang-undang dasar suatu negara (staatsverfassung), termasuk norma pengubahannya. Hakikat hukum suatu staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya konstitusi atau undang-undang dasar. Ia terlebih dahulu sebelum adanya konstitusi. Di bawah norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm) terdapat aturan pokok negara (staatsgrundgesetz)[65], yang biasanya dituangkan ke dalam batang tubuh suatu undang-undang dasar atau konstitusi. Di bawah  staatsgrundgesetz terdapat norma yang konkret, yakni formellegesetz (undang-undang formal), sedangkan norma yang berada di bawah formellegesetz adalah Verordnung & autonomie satzung (peraturan pelaksanaan atau peraturan otonomi).[66]

Merujuk pada desain teori hirarki peraturan perundang-undangan yang dikemukakan oleh Hans Kelsen dan Hans Nawiasky, A. Hamid. S Attamimi membuat desain tata urutan (tata susunan) peraturan perundang-undangan di Indonesia, sebagaimana tertera dalam bagan berikut ini :[67]

Bagan 3

Hirarki Peraturan Perundang-undangan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 menimbulkan dampak konsekuensi hukum terhadap masih adanya Ketetapan MPR yang masih tetap berlaku berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003[68]. Akhirnya untuk menampung permasalahan tersebut, maka dibentuklah Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, berdasarkan konsideran menimbang huruf c UU No. 12 Tahun 2011 menyatakan bahwa: “bahwa dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan masih terdapat kekurangan dan belum dapat menampung perkembangan kebutuhan masyarakat mengenai aturan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sehingga perlu diganti”. Inilah cikal bakal keberadaan Ketetapan MPR kembali masuk sebagai bagian dari jenis dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Posisinya masih tetap sama dengan menempatkan Ketetapan MPR berada pada urutan setelah UUD NRIT 1945 dan di atas undang-undang, sebagaimana telah disebutkan dalam Tap MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Tap MPR No. III/MPR/2000.

Dengan munculnya kembali Ketetapan MPR masuk ke dalam jenis peraturan perundang-undangan menimbulkan permasalahan baru. Yaitu mengenai kedudukan Ketetapan MPR yang urutannya masih berada di bawah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang, serta bagaimanakah status hukum keberadaan Ketetapan MPR tersebut. Untuk itu, penulis akan menguraikan secara komprehensif dengan cara membandingkan antara teori mengenai kedudukan dan status hukum Ketetapan MPR dalam sistem peraturan perundang-undangan dengan kenyataan sebenarnya. Diberlakukannya beberapa peraturan perundang-undangan yang memasukan Ketetapan MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan.

Dalam sejarah ketatanegaraan, Ketetapan MPR (sementara) dipergunakan sebagai sumber hukum. Sebelum perubahan UUD, Ketetapan MPR menempati urutan kedua sumber hukum tertulis hukum tata negara (Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, dan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000). Akan tetapi, tidak seluruh Ketetapan MPR/S dapat dijadikan sebagai sumber hukum, namun terbatas pada Ketetapan MPR/S yang dikelompokkan dalam peraturan perundang-undangan, yaitu Ketetapan MPR/S yang bersifat mengatur (regeling) yang memiliki norma hukum abstrak-umum atau konkrit-umum.[69]

Selanjutnya pengertian Ketetapan MPR adalah putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai pengemban kedulatan rakyat yang ditetapkan dalam sidang-sidang MPR. Hingga saat ini sebagian Ketetapan MPR secara riil masih ada, tetapi untuk selanjutnya sudah tidak dapat diproduksi lagi. Dikatakan masih ada, karena persyaratan yang diatur dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003.[70] Sedangkan dikatakan sudah tidak berproduksi lagi, karena sejalan dengan dihapusnya norma pada Pasal 3 Undang-Uundang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebelum dilakukan perubahan, yang menyatakan bahwa:

“Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan Garis-garis Besar daripada Haluan Negara”

Kemudian dalam Penjelasannya dijelaskan bahwa :

“Karena MPR memegang kedaulatan negara, kekuasaannya tidak terbatas, mengingat dinamika masyarakat, sekali dalam 5 (lima) tahun Majelis memperhatikan segala yang terjadi dan segala aliran-aliran pada waktu itu dan menentukan haluan-haluan apa yang hendaknya dipakai untuk dikemudian hari”.

 

Esensi norma ini memberi kemungkinan bagi MPR untuk berwenang membentuk salah satu jenis peraturan perundang-undangan, yang dikenal dengan Ketetapan MPR. Ketentuan atau norma yang terkandung dalam Pasal 3 UUD NRIT 1945 beserta penjelasannya di atas telah dihapus pada Amandemen Ketiga UUD NRIT 1945. Konsekuensi yuridis yang timbul dari perubahan ini adalah hapusnya salah satu jenis atau bentuk peraturan perundang-undangan di Indonesia, yakni Ketetapan MPR. Di samping itu, dengan adanya perubahan UUD NRIT 1945 telah mengakibatkan terjadinya perubahan struktur kelembagaan negara yang mengakibatkan perubahan kedudukan, fungsi, tugas dan kewenangan lembaga negara dan lembaga pemerintahan yang ada. Dengan wewenang baru MPR menurut Pasal 3 UUD NRIT 1945 pasca perubahan, sehingga tidak dimungkinkan untuk dapat membentuk Ketetapan MPR.[71]

UUD NRIT 1945 tidak secara tegas menentukan adanya Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Bentuk Tap MPR dan sifatnya sebagai peraturan perundang-undangan tumbuh sebagai praktek ketatanegaraan mulai 1960. Baru tahun 1966 (Tap MPRS No. XX/MPRS/1966) MPRS menegaskan Tap MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan.[72] Sedangkan dalam pengertian khusus, keluaran dari tindakan menetapkan adalah “ketetapan”, dan kalangan Ilmu Hukum Administrasi Negara, istilah “ketetapan” biasa dipakai sebagai nama perbuatan administrasi negara yang bersifat individual, konkrit atau yang lazim disebut “beschikking”.

Ketetapan sebagai suatu bentuk tindakan atau perbuatan administrasi negara tidak lagi tergolong sebagai peraturan perundang-undangan. Untuk menghindari kerancuan tersebut, maka (alm) Prof. Kuntjoro Purbopranoto menyarankan agar tidak lagi dipergunakan istilah sebagai padanan “beschikking”. Beliau menyarankan kemungkinan mempergunakan istilah “keputusan”. Terlepas dari persoalan “akademik” tersebut, penamaan “Ketetapan MPR” telah diterima dalam praktek ketatanegaraan Republik Indonesia, dan mempunyai dasar dalam UUD NRIT 1945 (Pasal 2 dan Pasal 3). Karena itu tidaklah menyalahi sistem peraturan perundang-undangan menurut UUD NRIT 1945 apabila nama tersebut tetap dipergunakan.[73]

Pertanyaan lebih lanjut adalah: “Benarkah Tap MPR merupakan peraturan perundang-undangan?” UUD NRIT 1945 hanya menyebutkan empat hal yang memerlukan ketetapan MPR, yaitu: a) menetapkan UUD; b) menetapkan GBHN; c) menetapkan pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden; d) menetapkan perubahan UUD NRIT 1945. Dari sudut perundang-undangan, keempat ketetapan tersebut dapat dikelompokkan menjadi:[74]

  1. Menetapkan UUD dan menetapkan perubahan UUD.

Apabila dianut pendirian bahwa UUD adalah peraturan perundang-undangan, karena berisi berbagai ketentuan yang bersifat berwenang membuat peraturan perundang-undangan.

  1. Penetapan GBHN

Dari segi pengertian dan teknik perundang-undangan GBHN sebenarnya bukan atau tidak memenuhi kriteria untuk disebut sebagai peraturan perundang-undangan. GBHN adalah “kebijaksanaan negara” (staatbeleid) yang harus diikuti dalam penyelenggaraan negara untuk jangka waktu tertentu. Karena sebagai “kebijaksanaan”, maka GBHN hanya berlaku untuk jangka waktu tertentu sesudahnya harus dibuat dan ditetapkan GBHN yang baru, meski sebagai staatsbeleid dan bukan peraturan perundang-undangan. GBHN mempunyai kekuatan sebagai undang-undang, artinya harus dijalankan sebagaimana mestinya. Pada tingkat administrasi negara, ketentuan-ketentuan semacam GBHN tersebut disebut “peraturan kebijakan” atau “beleidsregels” atau “pseudowetgeving”.

  1. Menetapkan Pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden.

Ketetapan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden merupakan tindakan yang inddividual dan konkrit. Pada tingkat administrasi negara, tindakan atau perbuatan semacam ini disebut “ketetapan” (beschikking). Tetapi karena MPR bukan administrasi negara, maka ketetapan tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden tidak dapat dinamakan “beschikking”, walaupun dapat dilihat dari sifat perbuatannya tidak lain dari “beschikking”. Dengan demikian Ketetapan MPR tentang pengangkatan Presiden dan Wakil Presiden bukan peraturan perundang-undangan.

 

Dari ketiga macam Ketetapan MPR di atas, tidak semua Tap MPR merupakan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian Tap MPR sebagai peraturan perundang-undangan menurut Tap No. XX/MPRS/1966 harus diberi arti yang lebih sempit, yaitu hanya ketetapan yang memenuhi kriteria peraturan perundang-undangan akan disebut peraturan perundang-undangan.[75] Menurut pendapat Bagir Manan dan Kuntana Magnar, dapat penulis simpulkan bahwa Ketetapan MPR/S merupakan peraturan perundang-undangan, tetapi dengan syarat hanya ketetapan yang bentuknya pengaturan (regeling) saja yang masuk sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, selain bentuk Ketetapan MPR yang bersifat pengaturan, tidak masuk sebagai peraturan perundang-undangan.

Permasalahan UU No. 12 Tahun 2011 berikutnya adalah menempatkan Ketetapan MPR pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang, hal ini terlihat berdasarkan ketentuan Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011.[76] Kemudian diperkuat dengan adanya Pasal 7 ayat (2) yang menyatakan: “Kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”. Lengkaplah sudah kekeliruan yang terjadi, karena Pasal 7 ayat (2) menimbulkan konsekuensi yuridis dimana dalam penjelasan pasal tersebut menjelaskan bahwa: “dalam ketentuan ini yang dimaksud dengan “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis Peraturan Perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi”.

Berdasarkan hal tersebut di atas, ketentuan Pasal 7 ayat (2) secara tidak langsung memperkuat keberadaan Ketetapan MPR sebagai sumber hukum formal maupun materil, yang konsekuesinya dalam pembentukan peraturan perundang-undangan utamanya pada pembentukan undang-undang harus mengacu pada peraturan perundang-undangan yang ada di atasnya, yaitu Ketetapan MPR dan UUD NRIT 1945. Padahal seperti kita ketahui di dalam penjelasan Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011, bahwa masih ada Ketetapan MPR/S yang tetap berlaku berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003 yaitu berjumlah 11 (sebelas) Ketetapan, tetapi setelah penulis melakukan kajian masih terdapat 9 (sembilan) Ketetapan yang terdiri dari dua Ketetapan MPR pada Pasal 2 dan tujuh Ketetapan yang masih berlaku pada Pasal 4.

Penyusunan tata urutan peraturan perundang-undangan tersebut tidak dimaksudkan untuk mengelompokkan norma-norma hukum perundang-undangan sebagaimana dimaksud oleh teori yang dikembangkan oleh Hans Nawiasky. Akan tetapi, ketika penyusunan tata urutan tersebut menggunakan istilah peraturan perundang-undangan (gesetz), penggunaan istilah tersebut mengundang kritik dari para teoritis Hukum Tata Negara. Penggunaan istilah “Peraturan Perundang-undangan” dalam hal ini dinilai tidak tepat karena dengan istilah peraturan perundang-undangan di dalam teori berarti menyangkut pengelompokkan norma. Jika hal ini dimaksud, maka pencantuman Ketetapan MPR dan UUD NRIT 1945 dalam tata urutan tersebut menjadi tidak tepat karena berdasarkan pengelompokkan norma, Ketetapan MPR dan UUD NRIT 1945 bukan termasuk peraturan perundang-undangan (gesetz), tetapi dimasukkan dalam kelompok staatsgrundgesetz.[77]

Secara teori Ketetapan MPR dimasukkan ke dalam kelompok staatsgrundgesetz (Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara).[78] Menurut Hans Nawiasky, suatu Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara dapat dituangkan di dalam suatu dokumen negara yang disebut Staatsverfassung, atau dapat juga dituangkan dalam beberapa dokumen negara yang tersebar-sebar yang disebut dengan istilah staatsgrundgesetz. Di dalam setiap Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara biasanya diatur hal-hal mengenai pembagian kekuasaan negara di puncak pemerintahan, dan selain itu mengatur juga hubungan antara lembaga-lembaga negara, serta mengatur hubungan antara negara dengan warga negaranya.[79]

Di Negara Republik Indonesia Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini tertuang dalam Batang Tubuh UUD NRIT 1945 dan Ketetapan MPR, serta di dalam Hukum Dasar tidak tertulis yang sering disebutkan dengan Konvensi Ketatanegaraan. Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini merupakan landasan bagi pembentukan Undang-Undang (formell Gesetz) dan peraturan lain yang lebih rendah. Menurut A. Hamid S. Attamimi, dikutip oleh Maria Farida Indrati S: [80]

“Isi penting bagi Aturan Dasar selain garis-garis besar atau pokok-pokok kebijaksanaan negara juga terutama aturan-aturan untuk memberlakukan dan memberikan kekuatan mengikat kepada norma-norma hukum Peraturan Perundang-undangan, atau dengan perkataan lain menggariskan tata cara membentuk Peraturan Perundang-undangan yang mengikat umum”.

 

Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara yang lainnya adalah aturan-aturan yang tertuang dalam Ketetapan-ketetapan MPR yang merupakan garis-garis besar haluan negara. Ketetapan MPR ini juga masih merupakan aturan-aturan yang bersifat pokok dan merupakan aturan-aturan umum yang bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma tunggal serta belum disertai norma sanksi. Ketetapan MPR ini berisi pedoman-pedoman dalam pembentukan peraturan perundang-undangan walaupun hanya secara material. Sebelum Perubahan UUD NRIT 1945, Ketetapan-ketetapan MPR ini dapat dibentuk setiap lima tahun sekali dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat.[81]

Menurut Maria Farida Indrati S, bahwa Batang Tubuh UUD NRIT 1945, serta Ketetapan MPR tidak termasuk dalam jenis peraturan perundang-undangan, tetapi termasuk dalam Staatsgrungesetz, sehingga menempatkan keduanya ke dalam peraturan perundang-undangan adalah sama dengan menempatkannya terlalu rendah. Batang Tubuh UUD dan Ketetapan MPR pada hakikatnya tidak dapat digolongkan ke dalam peraturan perundangan-undangan, karena mengandung jenis norma yang lebih tinggi dan berbeda daripada norma yang terdapat dalam Undang-Undang. Para ahli menyebut norma semacam itu dengan Staatsgrundgesetz, yang diterjemahkan dengan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara.[82]

Menurut Moh. Mahfud MD[83], adanya penggarisan bahwa Tap MPR itu bukan merupakan peraturan perundang-undangan dapat dengan mudah digali dan dipahami dari dua pasal di dalam UUD NRIT 1945 yakni Pasal 24C ayat (1) dan Aturan Tambahan Pasal 1 serta Tap MPR No. I/MPR/2003 dan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, sebagai berikut:

  1. Pasal 24C ayat (1) menggariskan bahwa “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar …” dan seterusnya. Ini berarti bahwa peraturan perundang-undangan yang langsung berada di bawah Undang-Undang Dasar adalah Undang-Undang. Kalau seandainya ada Tap MPR di bawah Undang-Undang Dasar maka ketentuan pengujiannya tentu akan menentukan bahwa Mahkamah Konstitusi menguji Tap MPR terhadap Undang-Undang dan/atau Undang-Undang terhadap Tap MPR. Dengan demikian, jelas bahwa Tap MPR bukanlah peraturan perundang-undangan.
  2. Aturan Tambahan Pasal 1 UUD NRIT 1945 menentukan bahwa “Majelis Permusyawaratan ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada Sidang MPR tahun 2003.” Ketentuan ini jelas memerintahkan kepada MPR untuk meninjau dan menentukan status baru bagi semua Tap MPR/MPRS yang sudah ditetapkan bukan sebagai peraturan perundang-undangan lagi. Jadi ketentuan Aturan Tambahan ini dibuat karena Tap MPR bukan lagi sebagai peraturan perundang-undangan sehingga harus dibuat status baru untuk yang sudah ada dan terlanjur menjadi peraturan perundang-undangan.
  3. Berdasakan ketentuan UUD hasil amandemen atas status Tap MPRS dan Tap MPR itu maka Sidang Tahunan MPR tahun 2003 mengeluarkan Tap MPR yang (secara populer) dikenal sebagai “Tap sapujagat” yakni Tap MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR Tahun 1960 sampai dengan 2002. Tap ini mengelompokkan 139 Tap MPRS dan Tap MPR yang sudah ada ke dalam enam kelompok status baru, yaitu: (1) yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku sebanyak 8 Tap, (2) yang dinyatakan tetap berlaku dengan ketentuan tertentu sebanyak 3 Tap, (3) yang dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya pemerintahan hasil pemilu sebanyak 8 Tap, (4) dinyatakan tetap berlaku sampai dengan terbentuknya Undang-Undang sebanyak 11 Tap, (5) yang dinyatakan masih berlaku sampai dengan ditetapkannya Peraturan Tata Tertib baru oleh MPR hasil Pemilu Tahun 2004 sebanyak 5 Tap, (6) yang dinyatakan tidak perlu dilakukan tindakan hukum lebih lanjut, baik karena bersifat final (einmalig), telah dicabut, maupun telah selesai dilaksanakan sebanyak 104 Tap.
  4. Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang dibuat, antara lain, untuk menyesuaikan dengan tuntutan UUD NRIT 1945 hasil amandemen itu menetapkan jenis-jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan dengan tidak lagi memasukkan Tap MPR sebagai peraturan perundang-undangan. Di dalam Pasal 7 UU No. 10 Tahun 2004 itu disebutkan bahwa peraturan perundang-undangan terdiri dari UUD NRIT 1945, UU/Perpu, PP, Perpres, dan Perda yang dapat dibagi lagi ke dalam Perda Provinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa.

 

Dengan demikian, timbul masalah yang serius dengan status hukum Ketetapan MPR/S yang masih berlaku tersebut di atas. Apakah Ketetapan MPR/S sederajat atau dapat disederajatkan dengan undang-undang atau undang-undang dasar. MPR sendiri dengan kewenangannya yang telah seperti yang diuraikan di atas. Sekarang tidak lagi berwenang untuk membahas ketetapan-ketetapan yang telah dibuatnya sendiri di masa lalu. Oleh karena itu, pertanyaan mengenai lembaga negara mana yang dianggap berwenang membahasnya tergantung kejelasan mengenai status hukum Ketetapan MPR/S itu sendiri, apakah dapat disetarakan dengan Undang-Undang atau dengan Undang-Undang Dasar.[84]

Jika dipandang dari segi bentuknya dan lembaga yang berwenang menetapkannya, jelas bahwa Ketetapan MPR/S sama sekali bukanlah undang-undang. Ketetapan MPR/S itu dapat dinilai lebih tinggi daripada undang-undang dan karena itu setara dengan undang-undang dasar, karena beberapa alasan. Pertama, secara historis sampai dengan pelaksanaan Sidang MPR Tahun 2003, kedudukannya memang (pernah) lebih tinggi daripada kedudukan undang-undang seperti yang ditentukan oleh Ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Kedua, dari segi bentuknya, Ketetapan MPR/S itu jelas bukan berbentuk undang-undang sehingga tidak dapat disetarakan dengan undang-undang. Ketiga, dari segi lembaga pembentuk atau lembaga negara yang menetapkannya, jelas pula bahwa Ketetapan MPR/S tidak ditetapkan oleh pembentuk undang-undang, yaitu DPR bersama-sama dengan Presiden, melainkan oleh MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat) dan MPRS (Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara).[85]

Untuk itu, dapat dikatakan oleh penulis Ketetapan MPR harus “dihilangkan” dari jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Ada beberapa faktor mengapa Ketetapan MPR harus dihilangkan, yaitu:

  1. Adanya asas peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi, mempunyai kedudukan lebih tinggi pula. Menurut asas ini, bahwa peraturan perundang-undangan mempunyai derajat yang sama kedudukannya dengan lembaga negara pembentuknya. Dapat disimpulkan secara singkat, bahwa MPR secara kedudukan sudah sama dengan DPR, DPD, dan Presiden yang merupakan lembaga negara yang secara konstitusional diberi kewenangan untuk membentuk Undang-Undang, walaupun untuk DPD hanya sebatas mengajukan RUU berkaitan dengan otonomi daerah, dll. Tetapi intinya adalah produk hukum MPR yaitu Ketetapan, bisa disetarakan dengan produk bersama antara DPR dan Presiden yaitu Undang-Undang;
  2. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara konstitusional tidak mengenal adanya uji materil Ketetapan MPR terhadap UUD ataupun Undang-undang terhadap Ketetapan MPR. Yang ada hanya Undang-Undang terhadap UUD yang dilakukan kewenangannya oleh Mahkamah Konstitusi dan Peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang yang kewenangannya dilaksanakan oleh Mahkamah Agung. Hal ini karena konsekuensi yuridis dengan dimasukkannya kembali Ketetapan MPR ke dalam Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan, yang menempatkannya pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang. Selanjutnya diperkuat oleh ketentuan Pasal 7 ayat (2)[86] UU No. 12 Tahun 2011 yang mengandung konsekuensi yuridis, bahwa “peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya”. Inilah dasarnya terjadinya kerancuan yang mengakibatkan Ketetapan MPR wajib menjadi dasar acuan “Materiil” dan “Formal” dalam pembentukan Undang-Undang.[87] Berarti Undang-Undang sebelum diuji terhadap UUD NRIT 1945, harus diuji materilkan terlebih dahulu terhadap Ketetapan MPR. Tidak bisa Undang-Undang langsung berhadapan dengan UUD NRIT 1945, jadi ada jurang pemisah antara UU dan UUD yaitu Ketetapan MPR. Tetapi hal demikian tidak bisa dilakukan, karena secara konstitusional tidak diatur.[88]
  3. Adanya Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR RI Tahun 1960 sampai dengan 2000. Hal ini juga turut diatur di dalam Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 yang menyatakan Ketetapan MPR dimaksud adalah Ketetapan MPR yang masih berlaku berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan MPR No. I/MPR/2003. Yang secara materi dalam Ketetapan MPR tersebut menundukkan derajat dari ketetapan-ketetapan MPR yang masih berlaku oleh MPR sendiri, menjadi setara dengan Undang-Undang (khususnya untuk Pasal 4).[89]
  4. Bagi ketentuan Pasal 2 Ketetapan MPR No. I/MPR/2003, yang mempunyai ketentuan “sampai seluruh ketentuan di dalam materi masing-masing Ketetapan dilaksanakan”. Ketentuan yang terdapat di dalam Pasal 2 masih berbentuk abstrak, perlu ada instrumen hukum yang tepat untuk mengkonkritkannya supaya masing-masing ketentuan tersebut dapat dilaksanakan. Menurut hasil pengamatan penulis, untuk Ketetapan MPRS No. XXV/MPRS/1966 dan Ketetapan MPR No. XVI/MPR/1998 di dalam ketentuannya mengamanatkan kepada DPR dan Pemerintah untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Instrumen hukum dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan bersama-sama antara DPR dan Pemerintah adalah Undang-Undang. Apabila amanat dari Ketetapan MPR tersebut telah terlaksana dengan dibentuknya Undang-Undang, yang sekaligus mengkonkritkan amanah dari Ketetapan MPR, seharusnya amanah tersebut sudah selesai dilaksanakan. seperti layaknya sebuah produk bersifat penetapan (beschikking) yang konkrit dan sekali selesai (einmalig), maka Ketetapan tersebut tidak berlaku secara otomatis. Kecuali terhadap Ketetapan MPR No. V/MPR/1999 yang mengamanatkan “Ketetapan tetap berlaku sampai terlaksananya ketentuan Pasal 5 dan Pasal 6” itu sudah terlaksana, karena Negara Demokratik Timor Leste sudah terbentuk dan sudah mempunyai konstitusi sendiri.

 

  1. Implikasi Ketetapan MPR pasca diterbitkannya Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan terhadap TAP MPR

 

Dimasukkannya kembali Tap MPR sebagai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan ke dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan membawa impilkasi dan konsekuensi yuridis dalam sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia. Karena semenjak awal diberlakukan, Ketetapan MPR merupakan salah satu produk hukum hasil keputusan dalam sidang-sidang di MPR. Ketetapan MPR ini baru diakui dalam praktik ketatanegaraan di Indonesia sebagai peraturan perundang-undangan pada sekitar tahun 1960, dan baru pada tahun 1966 ditetapkan oleh Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 sebagai peraturan perundang-undangan.[90]

Implikasi-implikasi yang akan muncul sebagai dari akibat dimasukkannya kembali Ketetapan MPR ke dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, akan diuraikan oleh penulis sebagai berikut:

  1. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 menurut pengamatan yang dilakukan penulis, hanya untuk “memfasilitasi atau menampung” keberadaan Ketetapan MPR yang masih berlaku menurut Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 khususnya Pasal 2 (terdiri dari 3 Ketetapan yang mempunyai masa berlaku sesuai ketentuan khusus pada masing-masing norma Ketetapan MPR) dan Pasal 4 (terdiri dari 11 Ketetapan yang berlaku sampai dengan terbentuknya undang-undang).[91] Semua Ketetapan MPR yang masih berlaku ini semuanya berjumlah 14 (empat belas) ketetapan. Tentunya perlu dilakukan update terhadap status hukum masing-masing ketetapan tersebut. Dengan cara dilakukan kajian terhadap kejelasan status hukum pada masing-masing Ketetapan MPR/S, infortmasi terbaru (update) yang dilakukan tentunya mempunyai manfaat stategis terhadap “kepastian hukum” dengan masih berlakunya Ketetapan MPR/S tersebut;
  2. Seperti yang telah dijelaskan pada Bab sebelumnya, dengan menempatkan Ketetapan MPR di dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang diposisikan pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang (menurut Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011), mempunyai konsekuensi hukum terhadap masing-masing peraturan perundang-undangan. Hal ini diperjelas dengan adanya ketentuan Pasal 7 ayat (2) yang menyatakan: “Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”.[92] Ketentuan ini menimbulkan konsekuensi hukum, yang mempunyai implikasi bahwa apabila dikaitkan dengan Ketetapan MPR dan peraturan di bawahnya yaitu Undang-Undang. Maka Undang-Undang tidak boleh “bertentangan” dengan peraturan perundang-undangan yang di atasnya yaitu Ketetapan MPR. Dengan kondisi seperti itu, Ketetapan MPR masih dan wajib dijadikan sebagai sumber hukum “formil” dan “materil” dalam setiap pembuatan Undang-Undang.
  3. Konsekuensi lainnya apabila Ketetapan MPR masuk ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yaitu adanya kontradiktif atau disharmonis antara Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 khususnya Pasal 4 (yang menyatakan “ … tetap berlaku sampai dengan terbentuk undang-undangan) dengan ketentuan Pasal 7 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 ( yang menyatakan “ … Kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”). Ketentuan pada Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003 mengandung konsekuensi bahwa apabila sudah terbentuk Undang-Undang yang mengandung materi muatan yang sama dengan Ketetapan MPR tersebut, maka dengan otomatis Ketetapan MPR itu dinyatakan sudah tidak berlaku lagi (seperti Tap MPR No. III/MPR/2000 dinyatakan tidak berlaku setelah diberlakukannya UU No. 10 Tahun 2004). Sedangkan ketentuan pada Pasal 7 ayat (2) menyatakan hal yang berbeda, intinya Undang-Undang tidak boleh bertentangan dengan Ketetapan MPR yang derajatnya lebih tinggi. Artinya “bertentangan” saja tidak boleh dilakukan, apalagi ada Undang-Undang yang bisa “menggantikan” atau membuat “tidak berlaku” lagi Ketetapan MPR sesuai ketentuan Pasal 4 tersebut;
  4. Implikasi berikutnya adalah efek dari penempatan Ketetapan MPR di dalam jenis dan hierarki peraturan perundangan-undangan, dengan memposisikannya diantara UUD NRIT 1945 dan Undang-Undang berdampak terhadap mekanisme uji materi peraturan perundang-undangan. Hal ini dapat dilihat pada ketentuan Pasal 9 ayat (1) yang menyatakan bahwa apabila Undang-Undang bertentangan dengan UUD NRIT 1945 pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah konstitusi dan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang pengujiannya ke Mahkamah Agung. Lalu pertanyaannya adalah kemanakah dilakukan pengujian materi Ketetapan MPR yang bertentangan dengan UUD NRIT 1945 dan Undang-Undang terhadap Ketetapan MPR?. Hal inilah menjadi kendala dalam pengujian materi sejak dikeluarkannya UU No. 12 Tahun 2011, karena secara konstitusional tidak ada yang mengatur menganai pengujian materi terhadap Ketetapan MPR. Jadi dapat disimpulkan, bahwa keberadaan Ketetapan MPR menjadi “batu sandungan atau tembok” yang harus dilalui oleh Undang-Undang untuk diujikan terhadap UUD NRIT 1945. Konsekuensi tersebut harus tidak mau dilalui, karena adanya ketentuan secara asas, peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi derajatnya. Dengan demikian, sebelum di uji terhadap UUD NRIT 1945, Undang-Undang harus dilakukan pengujian materil dulu terhadap Ketetapan MPR.

 

  1. Upaya Penyelesaian Masalah Terjadinya Pertentangan Antara Tap MPR Terhadap UUD NRIT 1945
    1. Lembaga-lembaga Penguji Materil di Indonesia

 

Menurut Sri Soemantri,[93] keberadaan kekuasaan kehakiman tidak dapat dilepaskan dari teori klasik tentang pemisahan kekuasaan, dalam mana legislatif, eksekutif, dan yudisial berada di tangan tiga organ yang berbeda. Tujuan diadakannya pemisahan kekuasaan ini adalah untuk mencegah jangan sampai kekuasaan pemerintah dalam arti kekuasaan eksekutif dilakukan secara sewenang-wenang, yang tidak menghormati hak-hak yang diperintah. Teori tersebut bermula dari tulisan John Locke yang berjudul Second Tretise of Civil Govenrment (1960) yang antara lain mengatakan bahwa:

” … the best way to avoid a perverted government was to provide contitutionally for separation of legislative and executive powers. Montesquieu in his Spirit of the Laws (1748), added the third power of the judiciary to this concept, and the modern expression of the separation of power came into being (Encyclopedia Americana, Volume 6, P.352-353).”

 

Berdasarkan Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya UUD NRIT 1945) [94] menyatakan bahwa: ”Negara Indonesia adalah negara hukum”.[95] Dengan adanya ketentuan ini, sudah jelas bahwa Pemerintah dalam arti luas meliputi legislatif, eksekutif dan yuidikatif dalam melaksanakan kewenangannya harus berdasarkan atas hukum. Hukum menjadi seorang ”panglima” untuk menuntun jalannya pemerintahan yang adil dan beradab.

Perkembangan judicial review di Indonesia telah diperjuangkan sejak 1968, tetapi gagal. Namun, pada 1970 diakomodasi masuk di dalam UU No. 14 Tahun 1970 dengan ketentuan:

  1. Uji materil hanya untuk di bawah UU;
  2. Dilakukan pada pemeriksaan kasasi;
  3. Jika terkena judicial review dicabut sendiri oleh yang membuatnya.

 

Ketentuan ini kemudian dimasukkan di dalam Tap MPR No. VI/MPR/1973[96] dan dituangkan lagi di dalam Tap MPR No. III/MPR/1978[97] serta Undang-Undang lain yang terkait. Namun, ketentuan ini tidak bisa operasional dan tak akan pernah ada produknya sampai terjadi reformasi tahun 1998. Jika didalami ketentuan-ketentuan tersebut memang dibuat untuk tidak bisa dilaksanakan. Padahal pada masa itu banyak sekali keluhan tentang Undang-Undang yang tidak sesuai dengan UUD NRI 1945 dan peraturan perundang-undangan yang menabrak peraturan di atasnya.[98]

Pada masa lalu, menjelang reformasi 1998, pernah ada tiga alternatif untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, antara lain: 1) dilakukan oleh MPR karena MPR yang menetapkan UUD; 2) dilakukan oleh MA karena prinsip checks and balances; 3) dilakukan MK karena prinsip checks and balances, namun dilakukan oleh lembaga yudisial yang khusus menangani masalah tersebut.[99]

Pada mulanya upaya untuk melembagakan pengujian yudisial itu selalu terbentur pada dominasi eksekutif dalam bidang politik. Namun, pada awal reformasi 1998 dominasi eksekutif menjadi sangat berkurang dan kita mengumandangkan perlunya reformasi konstitusi melalui amandemen atas UUD NRIT 1945. Gagasan utama yang muncul pada saat itu adalah:[100]

  1. Perlunya mekanisme pengujian yudisial agar Undang-Undang selalu konsisten dengan UUD;
  2. Perlunya mekanisme pengujian yang dapat dioperasionalkan terhadap semua peraturan perundang-undangan yang selama itu tak pernah dapat dioperasionalkan.

 

Baru pada tahun 2000, saat Perubahan UUD NRIT 1945 tahap kedua dilakukan, diterima gagasan adanya Mahkamah Konstitusi untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar seperti disepakati oleh Komisi A Sidang Tahunan MPR. Akan tetapi, kesepakatan Komisi A belum disahkan pada tahun itu karena masih harus diperdalam melalui kajian-kajian oleh Panitia Ad Hoc (PAH) I Badan Pekerja MPR.[101]

Akhirnya pada tahun 2000, MPR mengesahkan atau menetapkan Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Pasal 5 Tap MPR No. III/MPR/2000, dikatakan bahwa:

  • Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.
  • Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.
  • Pengujian dimaksud ayat (2) bersifat aktif dan dapat dilaksanakan tanpa melalui proses peradilan kasasi.
  • Keputusan Mahkamah Agung mengenai pengujian sebagaimana dimaksud ayat (2) dan ayat (3) bersifat mengikat.

 

Ketentuan tersebut di atas, memberikan kewenangan tambahan terhadap MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Karena memang pada saat itu merupakan jalan alternatif pertama sebelum terbentuknya Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga yudisial, yang memang mempunyai tugas utama dalam pengujian undang-undang terhadap UUD NRI 1945. Tetapi ketentuan tersebut mengandung kontradiktif pada masing-masing ketentuannya, karena berdasarkan Pasal 5 ayat (1) pengujian material atau yudisial (judicial review) harusnya dilakukan oleh lembaga yudisial, tetapi kenyataanya dilakukan oleh lembaga politik atau dengan kata lain mekanisme yang dilakukan adalah political review. Sedangkan pada Pasal 5 ayat (2) sudah sesuai dengan tugas dan fungsinya yaitu lembaga yudisial (MA) yang melakukan pengujian yudisial (judicial review) terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

Hasil Perubahan Ketiga UUD NRI 1945 pada tahun 2001 dalam rumusannya memberikan kewenangan menguji material (judicial review) terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia kepada dua lembaga yudikatif, lembaga negara dimaksud adalah pertama, Mahkamah Agung menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 24A UUD NRIT 1945, bahwa : “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang. Kedua, Mahkamah Konstitusi bertugas menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945. apabila ada hak konstitusional warga negara yang dilanggar dengan terbitnya suatu undang-undang tertentu, maka Mahkamah Konstitusi adalah yang mempunyai kewenangan untuk mengadilinya.

Sebagaimana disebutkan dalam UUD NRIT 1945, Pasal 24C ayat (1) bahwa : “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.[102] Kedua lembaga negara tersebut, baik Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenangan yang sama dalam hal menguji peraturan perundang-undangan di Indonesia, yang membedakannya adalah objek yang diujinya.

Berdasarkan pernyataan-pernyataan di atas, maka dapat penulis simpulkan sejarah perkembangan lembaga-lembaga negara yang melakukan praktik uji material dan pengujian yudisial (judicial review) antara lain:

  1. Mahkamah Agung: walaupun sejak awal berdirinya Mahkamah Agung tidak diberi kewenangan konstitusional untuk melakukan pengujian yudisial oleh UUD NRI 1945. Tetap akhirnya pada tahun 1970 dengan dikeluarkannya UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, MA diberi kewenangan untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Kemudian dilanjutkan dengan diberlakukannya Pasal 20 ayat (2) huruf b UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman jo Pasal 31 ayat (1) UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung. Namun yang lebih penting adalah dengan diaturnya kewenangan pengujian material peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang berdasarkan Pasal 24A ayat (1) UUD NRI 1945.[103]
  2. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR): inilah lembaga satu-satunya yang pernah diberi kewenangan dalam melakukan hak menguji (toetsingsrecht) undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 dan Ketetapan MPR. Kewenangan ini berdasarkan Pasal 5 Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Padahal secara teori pengujian yudisial (judicial review) harus dilakukan oleh lembaga yudikatif.[104]

Walaupun secara bentuk kelembagaan MPR adalah lembaga politik, tetapi kewenangan tersebut telah diberikan dan mempunyai kewenangan secara hukum. Maka mekanisme pengujian dilakukan dengan cara political review (menguji secara politik), karena hal ini dilihat dari susunan keanggotaan. MPR terdiri dari anggota DPR, ditambah dengan utusan-utusan dari daerah dan golongan, untuk itu MPR dikategorikan sebagai lembaga perwakilan politik. Alasan lain mengapa MPR diberi kewenangan untuk menguji undang-undang terhadap UUD NRI 1945 dan Ketetapan MPR ialah karena MPR merupakan lembaga tertinggi negara yang mempunyai kewenangan berdasarkan Pasal 3 UUD NRI 1945, bahwa: “Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapakan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara”. UUD NRI 1945 dan Ketetapan MPR inilah yang merupakan produk hukum langsung dari hasil Keputusan pada Sidang-Sidang di MPR.

Atas dasar itulah maka undang-undang dapat di uji oleh MPR sebagai lembaga tertinggi negara terhadap UUD NRI 1945 dan Ketetapan MPR. Tetapi kejanggalan terjadi karena keanggotaan MPR terdiri dari anggota DPR yang memiliki kewenangan konstitusional untuk membentuk undang-undang, sehingga menjadi aneh pihak yang membuat undang-undang menguji sendiri hasil produk hukumnya.

  1. Mahkamah Konstitusi: Sebagaimana disebutkan dalam UUD NRIT 1945, Pasal 24C ayat (1) bahwa : “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum”. Dan dengan diatur lebih lanjut dengan diberlakukannya Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Konstitusi dibentuk untuk menjamin agar konstitusi sebagai hukum tertinggi dapat ditegakkan sebagaimana mestinya.

Oleh karena itu, Mahkamah Konstitusi biasa disebut sebagai the guardian of the contitutions seperti sebutan yang biasa dinisbatkan kepada Mahkamah Agung di Amerika Serikat.[105] Mahkamah Konstitusi melakukan penafsiran terhadap Undang-Undang Dasar, sebagai satu-satunya lembaga yang mempunyai kewenangan tertinggi untuk menafsirkan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu, di samping berfungsi sebagai pengawal UUD, Mahkamah Konstitusi juga biasa disebut sebagai the Sole Intepreter of the Constitution. Kehadiran MK merupakan respons yang baik dari upaya amandemen UUD NRIT 1945 terhadap tuntutan checks and balances antara legislatif dan yudikatif.

Dengan adanya MK, lembaga legislatif tidak bisa lagi membuat undang-undang secara serampangan baik karena kepentingan politik para anggotanya maupun karena kelemahan pemahaman atas substansi dan prosedur-prosedurnya.[106] Jika dibandingkan dengan sesama lembaga tinggi negara lainnya, Mahkamah Konstitusi ini mempunyai posisi yang unik. MPR yang menetapkan UUD, sedangkan MK yang mengawalnya. DPR yang membentuk Undang-Undang, tetapi MK yang membatalkannya jika terbukti bertentangan dengan Undang-Undang Dasar, MA mengadili semua perkara pelanggaran hukum di bawah UUD, sedangkan MK mengadili perkara pelanggaran UUD.[107] 

 

  1. Uji Materil Terhadap Ketetapan MPR

 

Secara teori pengujian peraturan perundang-undangan telah dikenal lama dalam berbagai tradisi hukum global (global legal tradition), sehingga ada yang dikenal dengan istilah toetsingsrecht dan pula istilah judicial review. Bilamana diartikan secara etismologis dan terminologis, toetsingsrecht berarti hak menguji, sedangkan judicial review berarti peninjauan oleh lembaga pengadilan. Dari kedua istilah ini pada dasarnya mengandung pengertian sama, yaitu kewenangan menguji atau meninjau. Perbedaannya adalah dalam istilah judicial review sudah secara spesifik ditentukan bahwa kewenangan tersebut dimiliki oleh sebuah lembaga pengadilan. Tidak demikian dengan toetsingsrecht yang dapat saja oleh otoritas lain di luar lembaga peradilan.[108]

Menurut Sri Soemantri, terdapat  2 (dua) macam hak menguji (toetsingsrecht), yaitu:[109]

  1. Hak menguji formal (formele toetsingsrecht) adalah wewenang untuk menilai suatu produk legislatif seperti undang-undang, misalnya terjelma melalui cara-cara (prosedur) sebagaimana telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan. Pengujian secara formal biasanya terkait dengan soal-soal prosedural dan berkenaan dengan legalitas kompetensi institusi yang membuatnya.
  2. Hak menguji materiil (materiele toetsingsrecht) adalah suatu kewenangan untuk menyelidiki dan menilai isi apakah suatu peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya, serta apakah suatu kekuasaan tertentu (verordenende macht) berhak mengeluarkan suatu peraturan tertentu. Pengujian secara materiil berkaitan dengan kemungkinan pertentangan materi suatu peraturan dengan peraturan lainnya yang lebih tinggi ataupun menyangkut kekhususan-kekhususan yang dimiliki suatu aturan dibandingkan dengan norma-norma yang berlaku umum.

 

Menurut Bagir Manan dalam bukunya yang berjudul “Empat Tulisan tentang Hukum” menyatakan bahwa, untuk menjaga agar kaidah-kaidah konstitusi yang termuat dalam UUD dan peraturan perundang-undangan konstitusional lainnya tidak dilanggar atau disimpangi (baik dalam bentuk peraturan perundang-undangan maupun dalam bentuk tindakan-tindakan pemerintah lainnya), perlu ada badan serta tatacara mengawasinya. Dalam literatur yang ada terdapat tiga kategori besar pengujian peraturan perundang-undangan (dan perbuatan administrasi negara), yaitu:[110]

  1. Pengujian oleh badan peradilan (judicial review dan judicial preview);
  2. Pengujian oleh badan yang sifatnya politik (political review dan political preview);
  3. Pengujian oleh pejabat atau badan administrasi negara (administrative review dan administrative preview).

 

Pertanyaannya adalah apabila Ketetapan MPR yang masih berlaku tersebut (berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003) ada yang dianggap bertentangan dengan Undang-Undang Dasar NRIT 1945 lembaga manakah yang mempunyai kewenangan untuk mengujinya? Karena konsekuensi dari dimasukkannya ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan menurut Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 yang menempatkan Ketetapan MPR berada di bawah UUD NRIT 1945 dan Undang-Undang. Ditambah konsekuensi hukum lainnya pada Pasal 7 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 yang menyatakan: “kekuatan hukum Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”. Ketentuan tersebut menimbulkan konsekuensi hukum, karena beralukanya asas hukum yang menyatakan bahwa “peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang derajatnya lebih tinggi”.

Begitu juga terhadap Ketetapan MPR yang tidak boleh bertentangan dengan UUD NRIT 1945 dan Undang-Undang tidak boleh bertentangan dengan Ketetapan MPR berdasarkan struktur hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU No. 12 Tahun 2011. Atas dasar hal tersebut, jelas sekali terjadi kekosongan hukum mengenai pengujian material terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku tersebut. Maka dari itu, perlu ada terobosan solusi yang progresif terhadap kekosongan hukum yang terjadi. Untuk itu penulis akan memaparkan terlebih dahulu, apakah ada celah-celah hukum pada peraturan perundang-undangan yang berlaku pada saat ini mengenai pengujian Ketetapan MPR yang akan diuraikan dalam beberapa aspek sebagai berikut:

  1. Judicial Review: Secara konstitusional pengujian material (judicial review) saat ini setelah dilakukan perubahan terhadap UUD NRIT dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Pertama, Sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 24A UUD NRIT 1945, bahwa : “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang. Kedua, Mahkamah Konstitusi bertugas menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945.

Apabila ada hak konstitusional warga negara yang dilanggar dengan terbitnya suatu undang-undang tertentu, maka Mahkamah Konstitusi adalah yang mempunyai kewenangan untuk mangadilinya. Sebagaimana disebutkan dalam UUD NRIT 1945, Pasal 24C ayat (1) bahwa : “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.[111] Atas dasar ketentuan-ketentuan yang telah disebutkan di atas, secara konstitusional sudah sangat jelas diuraikan bahwa kewenangan dalam pengujian yudisial (judicial review) hanya terhadap Undang-Undang dengan UUD NRIT 1945 (kewenangan MK) dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap Undang-Undang (kewenangan MA). Untuk itu, secara konstitusional pengujian terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku tidak dapat dilaksanakan oleh kedua lembaga yudisial tersebut;

  1. Political Review : pengawasan atau pengujian (toetsingrecht, “hak menguji” dapat dilakukan oleh lembaga lain di luar lembaga peradilan) yang dilakukan lakukan oleh lembaga politik. Dalam sistem ketetanegaraan Indonesia yang merupakan lembaga politik yaitu MPR dan DPR. MPR anggotannya diisi oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat sebagai perwakilan Partai Politik dan anggota Dewan Perwakilan Daerah sebagai perwakilan dari daerah (berdasarkan Perubahan UUD NRI 1945).

Akan tetapi, terhadap produk hukum Ketetapan MPR, yang mempunyai kewenangan untuk mencabut produk hukumnya sendiri yaitu badan yang mempunyai kewenangan membentuk Ketetapan MPR itu sendiri yakni MPR. Hal ini sesuai dengan asas a contrarius actus, bahwa “badan atau pejabat yang berwenang yang dapat membatalkan atau mencabut produk hukumnya menurut cara dan oleh badan atau pejabat yang sama dalam pembentukannya”.[112] Dalam sejarah perkembangannya, MPR pernah melakukan political review dengan melakukan peninjauan terhadap produk-produk hukumnya.

Pertama, berdasarkan Ketetapan MPR No. V/MPR/1973 tentang Peninjauan Produk-Produk Yang Berupa Ketetapan-Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, dengan hasil dari 36 Ketetapan MPRS Orde Baru hanya 3 (tiga) ketetapan saja yang masih dinyatakan tetap berlaku yaitu Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966[113], Ketetapan MPRS No. XXV/MPRS/1966[114] dan Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966[115].

Kedua, dengan diberlakukannya Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 yang meninjau sebanyak 139 Ketetapan yang menghasilkan 14 (empat belas) Ketetapan MPR/S yang masih berlaku ke dalam 6 (enam kategori). Tetapi hanya dua kategori saja yang masih berlaku yaitu Pasal 2 (3 ketetapan) dan Pasal 4 (11 Ketetapan).

Intinya dari uraian tersebut di atas, bahwa MPR mempunyai kewenangan untuk melakukan Political Review. Hal ini juga dipertegas dengan hadirnya Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 pada Pasal 5 ayat (1) yang memberi kewenangan kepada MPR untuk melaksanakan pengujian Undang-Undang terhadap UUD NRI 1945 dan Ketetapan MPR. Pengujian (peninjauan) kembali terhadap produk-produk Ketetapan MPR tidak dapat dilakukan lagi, karena MPR sudah mengeluarkan produk hukumnya yang berupa Ketetapan yang bersifat pengaturan (regeling) untuk terakhir kali yaitu Ketetapan MPR No. I/MPR/2003.

Hal ini berdasarkan ketentuan pada Pasal 1 Aturan Tambahan UUD NRIT 1945, bahwa: “Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk diambil putusan pada sidang Majelis Pemusyawaratan Rakyat tahun 2003”.[116] Artinya MPR tidak bisa lagi melakukan pengujian atau peninjauan kembali terhadap produk-produk Ketetapan MPR/MPRS. Intinya pengujian Ketetapan MPR/S dengan mekanisme political review tidak dapat dilakukan lagi karena ketentuan UUD NRIT 1945 tersebut di atas;

  1. Legislative Review : lembaga yang berwenang untuk melakukan adalah lembaga yang membahas undang-undang ada empat lembaga, yaitu (i) DPR, (ii) Presiden, (iii) DPD, dan (iv) Mahkamah Konstitusi, sesuai dengan kewenangan konstitusionalnya masing-masing. Tetapi terhadap mekanisme legislative review harus dipastikan dulu, apakah Ketetapan MPR/S dapat disetarakan dengan undang-undang. Apabila kedudukan Ketetapan MPR/S masih berada di atas undang-undang, maka mekanisme legislative review tidak dapat dilakukan. Hal ini dapat dilihat dari ketentuan Pasal 7 ayat (1) mengenai jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang menempatkan Ketetapan MPR secara kedudukan berada di bawah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang.

 

Berdasarkan uraian di atas, bahwa pengujian material terhadap Ketetapan MPR baik itu melalui mekanisme legislative review, political review, dan legislative review secara konstitusional tidak dapat dilakukan. Untuk itu perlu ada langkah hukum “progresive” untuk menyelesaikan permasalahan kekosongan hukum mengenai pengujian terhadap Ketetapan MPR/S, sebagai akibat dimasukkannya kembali Ketetapan MPR ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU No. 12 Tahun 2004. Walau bagaimanapun mekanisme pengujian terhadap produk-produk Ketetapan MPR perlu dilakukan, karena status pemberlakuannya bisa saja merugikan hak-hak konstitusional warga negara.[117]

Solusi konkrit terhadap permasalahan di atas, tentunya harus dipertimbangkan dulu aspek-aspek yang dapat menunjang untuk dilakukan pengujian material terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003.[118] Aspek yang pertama, memperjelas status hukum terhadap Ketetapan MPR yang dinyatakan masih berlaku dan sudah tidak berlaku, karena hal ini penting dalam rangka kepastian hukum sebagai konsekuensi diberlakukannya kembali Ketetapan MPR masuk sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Kedua, memperjelas kedudukan Ketetapan MPR, apakah dapat disetarakan dengan undang-undang.

Disini akan dibahas dan diuraiakan secara lebih jelas mengenai aspek tersebut di atas, sebagai berikut:

  1. Pertama, yaitu memperjelas status hukum terhadap Ketetapan MPR yang dinyatakan masih berlaku dan sudah tidak berlaku, karena hal ini penting dalam rangka kepastian hukum sebagai konsekuensi diberlakukannya kembali Ketetapan MPR masuk sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Sejak ditetapkannya Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 mengenai peninjauan kembali materi dan status hukum Ketetapan MPR/S sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002, kejelasan terhadap status hukum Ketetapan MPR/S harus diperjelas dan diketahui bersama. Karena menyangkut kepastian hukum, sebagai akibat diberlakukannya lagi Ketetapan MPR dalam sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia.

Kejelasan mengenai status hukum Ketetapan MPR perlu dilakukan kajian mendalam, dan yang mempunyai kewenangan terhadap kajian tersebut adalah MPR sendiri sebagaimana yang pernah Penulis jelaskan pada sub bab sebelumnya, yaitu tentang kewenangan MPR untuk mengkaji dan memasyarakatkan (mensosialisasikan) status hukum Ketetapan-ketetapan MPR. Kejelasan status hukum Ketetapan MPR juga berdampak pada penafsiran-penafsiran akademis maupun politis, apakah Ketetapan tersebut dinyatakan masih berlaku atau tidak. Hal ini penting diketahui, bahwa ada dampak hukum yang akan terjadi di masa yang akan datang mengenai penafsiran-penafsiran yang dapat mengacaukan kepastian hukum di Indonesia.

Untuk itu, perlu ada lembaga yang konstitusional yang mempunyai wewenang dalam hal menilai terhadap pemberlakuan kembali Ketetapan MPR. Sudah tepat Penulis mengajukan bahwa, MPR lah yang mempunyai kewenangan atas hal tersebut di atas. Berikutnya, fungsi dari mengetahui kejelasan status Ketetapan MPR adalah ketika terjadi permohonan pengujian (judicial review) terhadap Ketetapan MPR oleh warga negara yang merasa dirugikan hak-hak konstitusionalnya akibat keberadaan sejumlah Ketetapan MPR yang dinyatakan masih berlaku berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tersebut. Untuk itu harus ada kejelasan status hukum dahulu, apakah Ketetapan yang diajukan untuk dilakukan permohonan pengujian (judicial review) masih dinyatakan berlaku atau sudah tidak berlaku. Suatu hal percuma apabila ternyata Ketetapan MPR tersebut, ternyata tidak berlaku lagi.[119]

Karena seperti contoh pada Pasal 2 Ketetapan MPR No. I/MPR/2003, Ketetapan MPR No. V/MPR/1999 tentang Penentuan Pendapat di Timor Timur dinyatakan sudah tidak berlaku lagi berdasarkan Ketentuan Pasal 5 dan Pasal 6 Ketetapan MPR tersebut. Kemudian pada Pasal 4 Ketetapan MPR No. I/MPR/2003, dinyatakan tidak berlaku lagi karena sudah ada undang-undang yang menggantikannya, seperti Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966 tentang Pengangkatan Pahlawan Ampera yang sudah digantikan oleh UU No. 20 Tahun 2009 tentang Gelar, Tanda Jasa, dan Tanda Kehormatan. Kemudian Ketetapan MPRS No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan dinyatakan tidak berlaku dengan digantikan oleh UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

  1. Kedua, memperjelas kedudukan Ketetapan MPR, apakah dapat disetarakan dengan undang-undang. menurut Jimly Asshiddiqie,[120] jika ditelaah lebih seksama, ada beberapa alasan yang dapat dipakai untuk menyatakan bahwa kedudukan Ketetapan MPR/S yang tersisa tersebut di atas memang dapat disetarakan dengan undang-undang, bukan dengan undang-undang dasar.

Pertama, sejak Ketetapan MPR No. I/MPR/2003, MPR sendiri telah menurunkan status hukum ketetapan-ketetapan MPR warisan lama itu dalam derajat yang memang sama dengan undang-undang, bukan dengan undang-undang dasar. Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 misalnya menempatkan sekian Ketetapan MPR/S yang masih terus berlaku materinya diatur dengan undang-undang. Dengan diaturnya hal-hal dalam Ketetapan MPR/S itu oleh undang-undang, maka Ketetapan MPR/S itu tidak berlaku lagi sebagai peraturan. Misalnya, Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 ditentukan oleh Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 itu sebagai peraturan yang masih berlaku sampai materinya diatur dengan undang-undang. Sehubungan dengan itu, dengan diundangkannya UU No. 10 Tahun 2004 yang memuat semua materi Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 di dalamnya, maka sejak itu Ketetapan MPR tersebut dinyatakan tidak berlaku lagi. Artinya, MPR sendiri telah menentukan bahwa derajat ketetapannya itu setara dengan undang-undang.

Kedua, Ketetapan MPR/S tersisa itu harus dianggap setara kedudukannya dengan undang-undang, karena dalam sistem hukum yang baru berdasarkan UUD NRIT 1945 memang tidak lagi dikenal adanya produk hukum di atas undang-undang, tetapi di bawah undang-undang dasar. Jika Ketetapan MPR itu bukan undang-undang dasar atau perubahan undang-undang dasar, maka demi hukum, kedudukannya harus dianggap setara dengan undang-undang, meskipun bentuk formalnya bukan undang-undang, tetapi secara materiil Ketetapan MPR/S tersebut adalah undang-undang, yaitu sebagai “wet in materiele zin”. Ketiga, apabila status hukum Ketetapan MPR/S tersebut tidak dapat ditentukan dengan tegas, maka keberadaan norma hukum yang terkandung di dalamnya akan menimbulkan ketidakpastian hukum.

Akan tetapi, risiko yang timbul apabila ditafsirkan sebagai produk hukum yang setara dengan undang-undang dasar, pastilah lebih buruk daripada risiko yang mungkin timbul jika Ketetapan MPR itu ditafsirkan sederajat dengan undang-undang. Semula, ketika Ketetapan MPR/S itu dibentuk, maka penetapan Ketetapan MPR cukup didukung oleh para anggota MPR dengan mekanisme suara terbanyak sesuai dengan ketentuan Pasal 3 UUD NRIT 1945. Akan tetapi, jika statusnya sekarang dianggap setara dengan undang-undang dasar, maka untuk mengubah atau mencabutnya diperlukan prasyarat dukungan suara yang lebih sulit sesuai dengan ketentuan Pasal 37 UUD NRIT 1945. Padahal, apabila ditinjau dari segi isinya, untuk memenuhi tuntutan perubahan zaman, materi Ketetapan MPR tersebut jauh lebih memerlukan sifat keterbukaan dan fleksibilitas dibandingkan dengan materi undang-undang dasar, sehingga memerlukan mekanisme perubahan yang lebih sederhana dibandingkan dengan materi UUD NRIT 1945.

 

Berdasarkan kedua aspek tersebut di atas, dapat diambil kesimpulan bahwa untuk dapat dilakukan pengujian material (judicial review) harus melihat terlebih dahulu yaitu kejelasan status hukum Ketetapan MPR apakah masih berlaku atau tidak dan kedudukan Ketetapan MPR ditafsirkan dapat disetarakan dengan undang-undang. Hal ini penting, karena secara konstitusional saat ini peraturan perundang-undangan yang dapat dilakukan pengujian material (judicial review) ialah Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar NRIT 1945[121] dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang[122]. Artinya, secara konstitusional tidak ada mekanisme pengujian material terhadap Ketetapan MPR untuk saat ini.

Berdasarkan kasus permohonan pengujian Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002 dan Ketetapan MPR No. XXXIII/MPRS/1967 tentang Pencabutan Kekuasaan Pemerintah Negara dari Presiden Soekarno, yang diajukan oleh Yayasan Maharya Pati. Dengan putusan bahwa Mahkamah Konstitusi tidak mempunyai kewenangan untuk melakukan pengujian material terhadap Ketetapan MPR/S, alasan Mahkamah Konstitusi berpendapat, berdasarkan Lampiran IIA Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966, Pasal 3 Tap MPR Nomor III/MPR/2000, serta Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011, kedudukan Ketetapan MPRS/MPR ditetapkan secara hierarkis berada di bawah Undang-Undang Dasar 1945 dan di atas Undang-Undang. Oleh karena Ketetapan MPRS/MPR mempunyai kedudukan yang secara hierarkis berada di atas Undang-Undang.

Menurut pendapat penulis, berdasarkan contoh kasus di atas, secara konstitusional memang untuk saat ini belum dapat dilakukan mekanisme “judicial review” terhadap Ketetapan MPR tersebut. Karena terjadi kekosongan hukum sebagai dasar atau payung hukum dalam pelaksanaan mekanisme “judicial review” terhadap Ketetapan MPR. Kemudian adanya konsekuensi yuridis yang muncul sebagai akibat ditempatkannya Ketetapan MPR pada urutan kedua di bawah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang di dalam hierarki perundang-undangan, dan menurut ketentuan Pasal 7 ayat (2) kekuatan hukum peraturan perundang-undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang menyebabkan adanya asas “peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi”.

Atas alasan tersebut, maka timbul konsekuensi bahwa Undang-Undang tidak boleh bertentangan dengan Ketetapan MPR dan Ketetapan MPR tidak boleh bertentangan dengan UUD NRIT 1945. Menurut penulis Ketetapan MPR menjadi “batu penghalang” dalam mekanisme pengujian material untuk saat ini, karena ketentuan mekanisme pengujian material yang ada yaitu hanya Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar NRIT 1945 dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang.

Tidak diterimanya permohonan pengujian material terhadap Ketetapan MPR, sebagaimana contoh kasus di atas. Menjadi semacam “tolok ukur” atau “yurisprudensi” bagi hakim-hakim Mahkamah Konstitusi berikutnya untuk mengikuti putusan hakim sebelumnya dalam melaksanakan putusan, apabila dikemudian hari ada permohonan kembali mengenai “judicial review” terhadap Ketetapan MPR. Maka dapat dikatakan oleh penulis, bahwa untuk saat ini mekanisme uji material dan judicial review terhadap Ketetapan MPR tidak dapat dilakukan berdasarkan alasan-alasan tersebut di atas.

 

KESIMPULAN DAN SARAN

  1. Kesimpulan

Berdasarkan hasil analisis dan pembahasan yang telah diuraikan pada bab-bab sebelumnya mengenai keberadaan kedudukan, implikasi, dan upaya uji material Ketetapan MPR dapat diperoleh kesimpulan sebagai berikut:

  1. Ketetapan MPR pada hakikatnya tidak dapat digolongkan ke dalam peraturan perundangan-undangan, karena mengandung jenis norma yang lebih tinggi dan berbeda daripada norma yang terdapat dalam Undang-Undang. Para ahli menyebut norma semacam itu dengan Staatsgrundgesetz, yang diterjemahkan dengan Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara. Dengan menempatkannya sebagai peraturan perundang-undangan, itu sama saja dengan menempatkannya terlalu rendah. Seharusnya Ketetapan MPR tidak dimasukan ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana yang tertuang dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menempatkan Ketetapan MPR pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang. Penempatan tersebut menimbulkan konsekuensi hukum, dikarenakan adanya asas norma hukum, bahwa “peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh penguasa lebih tinggi, mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula”. Sedangkan secara kelembagaan MPR bukan lagi sebagai Lembaga Tertinggi Negara, melainkan sederajat dengan lembaga negara lainnya seperti Presiden, DPR, DPD, BPK, MA, dan MK. Untuk itu, kedudukan Ketetapan MPR seharusnya tidak dapat lebih tinggi dari kedudukan Undang-Undang dalam hierarki peraturan perundang-undangan.
  2. Kembalinya Ketetapan MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan, jelas membawa implikasi dan konsekuensi logis dalam penataan sistem hukum Indonesia, baik norma, kedudukan, maupun ruang pengujian akibat pertentangan antara sesama produk perundang-undangan lainnya. Keberadaan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 mengakibatkan Ketetapan MPR secara otomatis menjadi rujukan dalam pembentukan dan penerapan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berada di bawahnya, dalam hal ini UU/Perpu, PP, Perpres, dan Perda (Provinsi dan Kabupaten/Kota). Keberadaan Ketetapan MPR menjadi “tembok pemisah” yang harus dilalui oleh Undang-Undang dalam mekanisme pengujian materil terhadap UUD NRIT 1945, karena adanya pemberlakuan asas dalam perundang-undangan (diatur juga pada Pasal 7 ayat 2 UU No. 12 Tahun 2011), bahwa secara asas, “peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya”. Dengan demikian, timbul konsekuensi hukum sebelum dilakukan pengujian terhadap UUD NRIT 1945, Undang-Undang harus dilakukan pengujian materil dahulu terhadap Ketetapan MPR.
  3. Dalam sejarah perkembangan ketatanegaraan di Indonesia, terdapat 3 (tiga) lembaga negara yang mempunyai kewenangan dalam melakukan “uji materil” terhadap peraturan perundang-undangan. Ketiga lembaga negara tersebut antara lain: 1) Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), mempunyai kewenangan menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945 dan Ketetapan MPR (berdasarkan ketentuan Pasal 5 Tap MPR No. III/MPR/2000); 2) Mahkamah Agung (MA), yang berwenang untuk menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang (Pasal 24A UUD NRIT 1945); dan Mahkamah Konstitusi (MK), berwenang menguji undang-undang terhadap UUD NRIT 1945 (Pasal 24C ayat (1) UUD NRIT 1945). Bahwa pengujian materil terhadap Ketetapan MPR baik itu melalui mekanisme legislative review, political review, dan legislative review secara konstitusional tidak dapat dilakukan. Untuk itu perlu ada langkah hukum “progresive” untuk menyelesaikan permasalahan kekosongan hukum mengenai pengujian terhadap Ketetapan MPR/S, sebagai akibat dimasukkannya kembali Ketetapan MPR ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU No. 12 Tahun 2004. Walau bagaimanapun mekanisme pengujian terhadap produk-produk Ketetapan MPR perlu dilakukan, karena status pemberlakuannya bisa saja merugikan hak-hak konstitusional warga negara.

 

  1. Saran

Berkaitan dengan simpulan di atas, penulis mengajukan beberapa saran atau rekomendasi sebagai berikut:

  1. Ketetapan MPR bukan merupakan jenis peraturan perundang-undangan, sehingga Ketetapan MPR seharusnya dikeluarkan dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Karena apabila Ketetapan MPR tidak dikeluarkan dan dibiarkan kedudukannya berada di bawah UUD NRIT dan di atas Undang-Undang, dapat menimbulkan konsekuensi hukum lebih jauh menuju ketidakpastian hukum. Hal ini disebabkan belum adanya kejelasan mengenai kedudukan dan “status hukum” masing-masing Ketetapan MPR, apakah dapat disederajatkan dengan undang-undang dan apakah status hukumnya masih berlaku atau tidak.
  2. Untuk mengatasi implikasi atau akibat yang ditimbulkan dengan dimasukannya kembali Ketetapan MPR ke dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Dalam mengatasi hal tersebut, keberadaan Ketetapan MPR di dalam peraturan perundang-undangan sebaiknya dikaji kembali oleh DPR dan Presiden. Karena kedua lembaga negara tersebut, secara konstitusional berwenang untuk membuat undang-undang dan melakukan legislative review (menguji kembali produk hukumnya). Jalan alternatifnya yaitu dengan melakukan revisi terhadap Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dengan cara mengeluarkan Ketetapan MPR sebagai bagian dari jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Dengan menempatkan keberadaan status hukum Ketetapan MPR ke dalam “Ketentuan Peralihan”. Menurut penulis, hal ini dianggap tepat, karena tidak menimbulkan konsekuensi hukum lebih jauh daripada masih ditempatkan di dalam hierarki peraturan perundang-undangan.
  3. Untuk saat ini tidak ada aturan atau instrumen hukum yang mengatur mengenai pengujian terhadap Ketetapan MPR, Pascaperubahan UUD NRIT, MPR sudah tidak ada lagi kewenangan untuk mencabut atau merubah Ketetapannya. Solusi konkrit terhadap permasalahan di atas, tentunya harus dipertimbangkan dulu aspek-aspek yang dapat menunjang untuk dilakukan pengujian material terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku berdasarkan Ketetapan MPR No. I/MPR/2003. Aspek yang pertama, memperjelas status hukum terhadap Ketetapan MPR yang dinyatakan masih berlaku dan sudah tidak berlaku, karena hal ini penting dalam rangka kepastian hukum sebagai konsekuensi diberlakukannya kembali Ketetapan MPR masuk sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Kedua, memperjelas kedudukan Ketetapan MPR, apakah dapat disetarakan dengan undang-undang. Untuk itu, salah satu jalan alternatif dalam mengatasi hal tersebut adalah, antara lain: 1) MPR melalui badan pengkajian bekerjasama dengan universitas-universitas yang ahli dibidang ketatanegaraan, untuk melakukan pengkajian terhadap status hukum Ketetapan MPR yang masih ada, apakah status hukumnya dinyatakan masih berlaku atau sudah tidak berlaku; 2) hasil kajian dari badan pengkajian MPR mengenai kejelasan status hukum Ketetapan MPR, terhadap Ketetapan MPR yang masih berlaku agar segera dilakukan tindak lanjut oleh DPR dan Presiden. Dengan segera membahas status hukum Ketetapan MPR yang masih ada, untuk dapat ditindaklanjuti dengan membentuk Undang-Undang yang berisi materi muatan yang terdapat di dalam Ketetapan MPRS maupun MPR. Hal ini, agar supaya tidak ada lagi Ketetapan MPR/S yang masih “menggantung” status hukumnya, karena seluruh materi muatan masing-masing Ketetapan MPR/S sudah diatur di dalam Undang-Undang. Sehingga secara otomatis, Ketetapan MPR sudah tidak berlaku lagi.

 

DAFTAR PUSTAKA

 

Abu Daud Busroh, Ilmu Negara, Jakarta : Bumi Aksara, 2001.

 

Astim Riyanto, Teori Konstitusi, Bandung : (Lembaga Penerbitan Yayasan Pembangunan Indonesia Yapemdo, 2009.

 

                           , Negara Kesatuan: Konsep, Asas, dan Aktualisasinya, Bandung: Yapemdo, 2010.

 

Bagir Manan,  dan  Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 1997.

 

Bahder Johan, Metode Penelitian Hukum, Bandung : Mandar Maju, 2008.

 

I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT Alumni, 2008.

 

Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : PT.Bhuana Ilmu  Populer, 2007.

 

                             , Perihal Undang-Undang, Cetakan Kedua, Jakarta : PT. RajaGrafindo Persada, 2011.

 

_____________, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Cetakan Kedua, Jakarta : Sinar Grafika, 2012.

 

                             , Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Cetakan Kedua, Jakarta: Sinar Grafika, 2013.

 

Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Jakarta : Kanisius, 1998.

 

  1. Hutahuruk, Azas-Azas Ilmu Negara, Jakarta : Erlangga, 1983.

 

                              , Perdebatan Hukum Tata Negara (Pascaamandemen Konstitusi), Cetakan Kedua, Jakarta: PT. RajaGrafindo Persada, 2011.

 

Ni’matul Huda, Negara Hukum, Demokrasi, dan Judicial Review, Cetakan Pertama, Yogyakarta: UII Press, 2005.

 

Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986.

 

Purnadi Purbacaraka & Soerjono Soekanto, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993.

 

Riri Nazriyah, MPR RI, Kajian Terhadap Produk Hukum dan Prospek di Masa Depan, Yogyakarta : FH UII Press, 2007.

 

Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Bandung  : Mandar Maju, 1998.

 

Sri Soemantri Martosoewignjo, Hak Menguji Materiil di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 1982.

 

                                                     , Ketetapan MPR (S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara, Bandung : Remadja Karya, 1985.

 

                                                     , Hukum Tata Negara Indonesia (Pemikiran dan Pandangan), Bandung : Rosda Karya, 2014.

 

Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta : Universitas Indonesia Press, 1986.

 

Taufiqurrohman Syahuri, “Hukum Konstitusi; Proses dan Prosedur Perubahan UUD di Indonesia 1945-2002”, Bogor : Ghalia Indonesia, 2004.

 

 

Sumber lainnya:

Dian Agung Wicaksono, Impilikasi Re-eksistensi Tap MPR dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan Terhadap Jaminan Atas Kepastian Hukum Yang Adil di Indonesia, Jurnal Konstitusi, Vol. 10, No. 1, Maret 2013.

 

Jimly Ashidiqie, Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Jurnal Forum  Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001.

 

Mahfud, Moh. MD, Amandemen UUD NRIT 1945 dalam Perspektif Demokrasi dan “Civil Society” Jurnal   Forum Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001.

 

R.Muhammad Mihradi, Laporan Hasil Penelitian “Status Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Pasca Terbitnya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Bogor, 2012.

 

Sekretaris Jenderal MPR RI, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Ketetapan MPR, Cetakan Kelimabelas, Jakarta: Sekretaris Jenderal MPR RI, 2016.

 

 

Peraturan Perundang-undangan:

 

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

 

Ketetapan MPR No. VI/MPR/1973 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata-Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

 

Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

 

Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia.

 

Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.

 

Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002.

 

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

 

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

 

Undang-Undang No. 4 Tahun 2014 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.

 

Undang-Undang No. 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

 

Sumber Website:

 

http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=10370#.WXP6sZJ97IU, diakses pada tanggal 23 Juli 2017.

 

[1] Hal ini dapat dipahami karena masyarakat melihat pengalaman pemerintahan pada masa lalu (orde lama dan orde baru) yang lebih didominasi oleh kekuasaan presiden. Akhirnya pada sidang istimewa Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) tahun 1999, Undang-Undang Dasar 1945 berhasil diamandemen untuk pertama kalinya.  Lihat Taufiqurrohman Syahuri, Hukum Konstitusi (Proses dan Prosedur Perubahannya di Indonesia 1945 – 2002), Bogor : PT. Ghalia Indonesia, 2004, .hlm. 2.

[2] Jimly Assiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta :  PT. Bhuana Ilmu  Populer, 2007, hlm. 230.

[3] Jimly Assiddiqie, Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta : Jurnal Forum  Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, hlm. 28 – 29.

[4] Moh. Mahfud MD, Amandemen UUD NRIT 1945 dalam Perspektif Demokrasi dan “Civil Society”, Jakarta : Jurnal   Forum Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, 2001, hlm. 8.

[5] Lihat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 3.

[6] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Op.Cit. hlm. 107.

[7] Jimly Assiddiqie, Op.Cit. hlm. 232.

[8] Ibid. hlm. 233.

[9] R. Muhammad Mihradi, Laporan Hasil Penelitian “Status Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Pasca Terbitnya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, 2012. hlm. 3.

[10] Padmo Wahjono, 1986. Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta, hlm. 10

[11] Abu Daud Busroh, op.cit, hlm. 84.

[12] Montesquieu (1688-1755) menjadi hakim di Bordeaux pada tahun 1714. Kecerdasannya untuk menganalisis dan menguraikan suatu perkara dikagumi orang. Dengan mengunjungi berbagai negara, diantaranya Inggris, ia membandingkan dan menganalisis keadaan, lalu membuat kesimpulan-kesimpulan mengenai negara dan pemerintahan. Semuanya itu dituangkannya ke dalam karya L’Esprit des Lois. Bagian termasyur ialah teori trias politica, pembagian kekuasaan (separation des pouviors). Baginya peradilan itu patut sama taraf dan pentingnya dengan kekuasaan-kekuasaan lainnya. Sebagai hakim Montesquieu mengalami dan merasakan betapa mutlak perlunya kekuasaan-kekuasaan itu batas-membatasi dan awas-mengawasi, agar supaya hidup manusia merdeka dan roda pemerintahan berputar menurut undang-undang. Lihat M. Hutahuruk, Azas-Azas Ilmu Negara, Jakarta : Erlangga, 1983, hlm. 27.

[13] Lihat dan bandingkan Astim Riyanto, Teori Konstitusi, cetakan keempat, Bandung : Yayasan Pembangunan Indonesia (Yapemdo), 2009, hlm. 649.

[14] Abu Daud Busroh, ibid, hlm. 85.

[15] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Jakarta : Kanisius, 1998, hlm. 113.

[16] Jimly Assiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Op.cit hlm. 167-168.

[17] Saat ini terdapat banyak pakar yang menyatakan bahwa sistem ketatanegaraan yang berlaku di Indonesia sesudah perubahan UUD NRIT 1945, menganut ajaran Trias Politica, yang mengacu pada pemisahan kekuasaan (separation of powers atau scheiding van machten), namun apabila dicermati ketentuan-ketentuan yang dirumuskan dalam pasal-pasal UUD NRIT perubahan, pendapat tersebut adalah tidaklah benar (tidak tepat). Lihat  Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Jakarta : Kanisius, 1998. hlm. 129.

[18] Dikutip dalam Astim Riyanto, Negara Kesatuan: Konsep, Asas, dan Aktualisasinya, Bandung: Yapemdo, 2010, hlm. 299.

[19] Ibid., hlm. 299 – 300.

[20] Ibid., hlm. 300.

[21] Astim Riyanto, Teori Konstitusi, Loc.Cit, hlm. 624.

[22] Ibid., hlm. 640.

[23] …… setelah Perubahan Pertama UUD NRIT 1945, mulai diadakan pergeseran kekuasaan legislatif dengan mengalihkan lebih banyak peranan dalam membentuk Undang-Undang dari kewenangan Presiden menjadi kewenangan DPR. Pasal 5 ayat (1) yang semula berbunyi seperti di atas, diubah menjadi, “Presiden berhak mengajukan rancangan Undang-Undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.” Pasal 20 ayat (1), sebaliknya, menentukan, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”. ……. Disamping itu, pergeseran tersebut berkaitan pula dengan doktrin pembagian kekuasaan versus pemisahan kekuasaan. Sebelum diadakan perubahan, kedaulatan rakyat dianggap tercermin dalam kekuasaan lembaga tertinggi negara bernama Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai penjelmaan seluruh rakyat. Dari lembaga tertinggi inilah, kekuasaan dari rakyat dibagi-bagikan kepada lembaga-lembaga tinggi negara yang lain secara distributif (distribution of power atau division of power). Oleh karena itu, paham yang dianut bukan pemisahan kekuasaan dalam arti horizontal (horizontal separation of power), melainkan pembagian kekuasaan dalam arti vertikal (vertical distribution of power), sekarang sejak diadakannya Perubahan
Pertama yang kemudian lebih dilengkapi lagi oleh Perubahan Kedua, Ketiga dan Keempat UUD NRIT 1945, konstitusi negara kita meninggalkan doktrin pembagian kekuasaan itu dan mengadopsi gagasan pemisahan kekuasaan itu dilakukan dengan menerapkan prinsip checks and balances di antara lembaga-lembaga konstitusional yang sederajat itu yang diidealkan saling mengendalikan satu sama lain. Lihat Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Cetakan Kedua, Jakarta : Sinar Grafika, 2012, hlm. 39 – 40.

[24] Jimly Assiddiqie, Op.Cit, hlm. 153.

[25] Ibid

[26] Ibid. hlm. 154.

[27] Ibid. hlm. 154.

[28] Ibid. hlm. 155.

[29] Ibid. hlm. 155-156.

 

[30] Ibid. hlm. 156.

[31] Ibid. hlm. 159.

[32] Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Bandung : Mandar Maju, 1998, hlm. 26.

[33] Lihat Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[34] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 2008, hlm. 36.

[35] Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.Cit. hlm. 25.

[36] Terkutip dalam Astim Riyanto, Hukum Konstitusi, Bandung : Yayasan Pembangunan Indonesia (YAPEMDO), hlm. 518.

[37] Terkutip dalam : I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 38.

[38] Ibid. hlm. 117.

[39] R. Sri Soemantri Martosoewignjo, Hak Menguji Materiil di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 1982, hlm. 5-6.

[40] Berdasarkan norma Pasal dalam UUD NRIT 1945 di atas, lembaga negara yang berwenang untuk menguji konstitusionalitas tidaknya suatu undang-undang adalah Mahkamah Konstitusi (MK). Proses dan sifat dari kewenangan  MK dalam menguji UU terhadap UUD NRIT 1945 dilakukan sejar dari mengadili pada tingkat pertama hingga tingkat terakhir yang putusannya bersidat final. Final artinya tidak ada upaya hukum lainnya terhadap/atas putusan itu. Lihat I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 2008, hlm. 121.

[41] Jimly Asshidiqqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit., hlm. 33.

[42] Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

[43] Menurut Sri Soemantri mengatakan bahwa: pemakaian istilah sebagai “Lembaga Tertinggi Negara” dan “Lembaga Tinggi Negara” kurang tepat. Sebab perkataan “lembaga negara” dalah satu istilah yang mempunyai satu maksud dan pengertian. Istilah itu padanan kata political institution. Dengan demikian seharusnya digunakan istilah “Lembaga Negara Tertinggi” dan “Lembaga Negara Tinggi”. Sri Soemantri, Ketetapan MPR(S) … Op.Cit., hlm. 42.

[44] Sri Soemantri, Hukum Tata Negara Indonesia …, Op.Cit., hlm. 263.

[45] Ibid., hlm. 34.

[46] Pasal 2 ayat (3) UUD NRIT 1945: Segala putusan Majelis Permusyawaratan Rakyat ditetapkan dengan suara terbanyak.

[47] Pasal 3 UUD NRIT 1945: Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara.

[48] Lihat lebih jelas Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah … Op.Cit., hlm. 107.

[49] Ibid., hlm. 95.

[50] Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekanto, Perundang-undnagan … Op.Cit., hlm. 8.

[51] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Jakarta : Kanisius, 1998, hlm. 186.

[52] Mohammad Fajrul Falaakh et. al. Laporan Akhir Kajian tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960-2002. Kerjasama Setjen MPR RI dengan UGM. Yogyakarta. 2002. Hlm. 6. Dikutip dalam Riri Nazriyah, Ibid., hlm. 186.

[53] Sekretariat Jenderal MPR RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Ketetapan MPR RI, cetakan kelimabelas, 2016, hlm. 221-222.

[54] Ibid.,  hlm. 227.

[55] Ibid.

[56] Ibid.

[57] Ibid., hlm. 229-230.

[58] Pasal I Aturan Tambahan UUD NRIT: “Majelis Permusyawaratan Rakyat ditugasi untuk melakukan peninjauan terhadap materi dan status hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Majelis Permusyaratan Rakyat untuk diambil putusan pada sidang Majelis Permusyawarata Rakyat tahun 2003”.

[59] Lihat dan bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit. hlm. 47-48 dan Riri Nazriyah, MPR RI …, Op.Cit. hlm. 264-267. Menurut Jimly Asshiddiqie Ketetapan MPR/S yang masih berlaku ada delapan, yaitu dua Ketetapan MPRS dan enam Ketatapan MPR (dua Ketetapan MPR/S pada Pasal 2 dan enam Ketatapan MPR/S pada Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003), sedangkan menurut Riri Nazriyah terdapat 13 (tiga belas) Ketatapan MPR/S yang masih berlaku yaitu tiga Ketetapan pada Pasal 2 dan 10 (sepuluh) Ketetapan yang terdapat dalam Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003.

[60] Rosjidi Ranggawidjaja, Op.Cit. hlm. 26.

[61] Lihat Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[62] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 2008, hlm. 36.

[63] Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.Cit. hlm. 25.

[64] Astim Riyanto, Teori Konstitusi, Op.Cit. hlm. 186-187.

[65] Aturan dasar/aturan pokok negara (Staatsgrundgesetz) merupakan aturan-aturan yang bersifat pokok, masih umum, masih dalam garis besar, dan masih merupakan norma tunggal yang belum disertai norma sekunder. Astim Riyanto, Ibid., hlm. 195.

[66] Terkutip dalam : I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 38.

[67] Ibid. hlm. 39

[68] Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002.

[69] Riri Nazriyah, MPR RI, Op.Cit., hlm. 287-288.

[70] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum …, Op.Cit., hlm. 74.

[71] Ibid., hlm. 74-75.

[72] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Op.Cit., hlm. 107.

[73] Ibid., hlm. 108.

[74] Ibid., hlm. 109-110.

[75] Ibid., hlm. 109-110.

[76] Padahal penempatan Ketetapan MPR masuk ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan merupakan langkah yang keliru, apalagi ditempatkan pada urutan kedua setelah UUD NRIT 1945 dan di atas Undang-Undang. Karena sejatinya UU No. 12 Tahun 2011 hanya menampung atau memfasilitasi keberadaan Tap MPR yang masih berlaku menurut Pasal 2 dan Pasal 4 Tap MPR No. I/MPR/2003, sehingga timbul penafsiran yang beragam terhadap penempatan Tap MPR masuk ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan.

[77] Anji Sudjiman, Format Masalah Konstitusionalitas Ketetapan MPR Dalam Interpretasi UUD NRIT 1945. Buletin Legalitas. Hlm. 33-34. Terkutip dalam Riri Nazriyah, MPR RI …, Op.Cit., hlm. 292-293.

[78] Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (staatsgrundgesetz) merupakan kelompok norma hukum di bawah Norma Fundamental Negara. Norma-norma dari Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini merupakan aturan-aturan yang masih bersifat pokok dan marupakan aturan-aturan umum yang masih bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma hukum tunggal. Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-undangan, Op.Cit., hlm. 48.

[79] Ibid., hlm. 48-49.

[80] Ibid., hlm. 49.

[81] Ibid., hlm. 50.

[82] Ibid., 76.

[83] Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara, Op.Cit., hlm. 33-34.

[84] Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit., hlm. 49.

[85] Ibid.

[86] Pasal 7 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 menyatakan bahwa: “Kekuatan hukum Peraturan Perundang-Undangan sesuai dengan hierarki sebagaimana dimaksud pada ayat (1)”.

[87] Lihat Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara, Op.Cit., hlm. 35.

[88] Lihat Pasal 24A jo Pasal 24C UUD NRIT 1945.

[89] Lihat Jimly Asshidiqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit., hlm. 50.

[90] Lihat Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah …, Op.Cit., hlm. 107.

[91] Hal ini sesuai dengan penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011, yang menyatakan bahwa: “Yang dimaksud dengan “Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat” adalah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaran Rakyat Tahun 1960 sampai dengan tahun 2002, tanggal 7 Agustus 2003.

[92] Penjelasan Pasal 7 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 menyatakan: “Dalam ketentuan ini yang dimaksud “hierarki” adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi”.

[93] Sri Soemantri, Hukum Tata Negara …, Op.Cit., hlm. 249-250.

[94] Menurut Jimly Asshiddiqie, bahwa: “Ketentuan ini semula tidak tercantum dalam pasal, melainkan hanya dalam Penjelasan UUD NRIT 1945 yang diberlakukan sebagai bagian tidak terpisahkan dari naskah UUD NRIT 1945 berdasarkan Dektrit Presiden 5 Juli 1959. Dalam penjelasan tersebut terdapat pernyataan bahwa Indonesia menganut paham Negara hukum atau rechtsstaat, bukan machtstaat yang berdasar atas kekuasaan belaka. Sesuai kesepakatan fraksi-fraksi yang duduk di MPR, salah satu prinsip yang dijadikan pegangan bersama untuk dicapaikan kesepakatan mengenai agenda perubahan UUD NRIT 1945 bahwa Pejelasan UUD NRIT 1945 ditiadakan dari naskah konstitusi dan prinsip-prinsip dan norma yang terdapat di dalamnya dimuat menjadi rumusan pasal-pasal UUD NRIT 1945. Ketentuan Pasal 1 ayat (3) ini dirumuskan pada 2001, yaitu pada Perubahan Ketiga UUD NRIT 1945. Prinsip Negara Hukum ini disepakati untuk dimuat menjadi rumusan Pasal 1 ayat (3), karena sifatnya yang sangat mendasar dan fundamental. Dengan perumusannya dalam Pasal 1, maka di dalam pasal ini terdapat dua prinsip yang saling berkaitan satu sama lain, yaitu prinsip kedaulatan atau demokrasi konstitusional yang diatur dalam Pasal 1 ayat (2), dan prinsip negara hukum yang dimuat dalam Pasal 1 ayat (3). Keterkaitan ini menunjukkan bahwa doktrin kedaulatan rakyat dan doktrin kedaulatan hukum dipersandingkan dalam satu rangkaian pemikiran, yaitu bahwa disatu pihak demokrasi Indonesia itu harus berdasar atas hukum (constitutional democracy), tetapi dipihak lain kedaulatan hukum Indonesia harus pula bersifat demokratis atau “democratische rechtsstaat” (democratic rule of law).

[95] Menurut Astim Riyanto, bahwa: “Dalam UUD NRI 1945 sebelum perubahan, oleh pembentuk UUD, klausul “Negara Indonesia adalah negara hukum” tidak dimasukkan secara eksplisit dalam batang tubuh UUD. Baru sempat dimuat dalam Penjelasan UUD NRI 1945 yang mengatakan: “Negara Indonesia berdasar atas hukum (rechtsstaat), …”. Setelah Perubahan Ketiga UUD NRI 1945 (2001), klausul tersebut termaksutb dalam Pasal 1 ayat (3). Kalau ditelusuri dan dicermati dari substansi Pembukaan dan batang tubuh UUD, maka Indonesia menganut “Negara Hukum Material” dan “Negara Hukum Kesejahteraan”. Lihat Astim Riyanto, Negara Kesatuan .., Op.Cit., hlm. 293-294.

[96] Ketetapan MPR No. VI/MPR/1973 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata-Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

[97] Ketetapan MPR No. III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata-Kerja Lembaga Tertinggi Negara dengan/atau antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

[98] Ibid., hlm. 260.

[99] Ibid.

[100] Ibid.

[101] Ibid., hlm. 261.

[102] Berdasarkan norma Pasal dalam UUD NRIT 1945 di atas, lembaga negara yang berwenang untuk menguji konstitusionalitas tidaknya suatu undang-undang adalah Mahkamah Konstitusi (MK). Proses dan sifat dari kewenangan  MK dalam menguji UU terhadap UUD NRIT 1945 dilakukan sejar dari mengadili pada tingkat pertama hingga tingkat terakhir yang putusannya bersidat final. Final artinya tidak ada upaya hukum lainnya terhadap/atas putusan itu. Lihat I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 2008, hlm. 121.

[103] Pasal 24A ayat (1) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa: “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”.

[104] Menurut I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a: “Bilamana diartikan secara etismologis dan terminologis, toetsingsrecht berarti hak menguji, sedangkan judicial review berarti peninjauan oleh lembaga pengadilan. Dari kedua istilah ini pada dasarnya mengandung pengertian sama, yaitu kewenangan menguji atau meninjau. Perbedaannya adalah dalam istilah judicial review sudah secara spesifik ditentukan bahwa kewenangan tersebut dimiliki oleh sebuah lembaga pengadilan. Tidak demikian dengan toetsingsrecht yang dapat saja oleh otoritas lain di luar lembaga peradilan”. Lihat I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 117.

[105] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Op.Cit., hlm. 130-131.

[106] Moh. Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara …, Op.Cit., hlm. 75.

[107] Jimly Asshidiqie, Op.Cit., hlm. 134.

[108] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 117.

[109] R. Sri Soemantri Martosoewignjo, Hak Menguji Materiil di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 1982, hlm. 5-6.

[110] Terkutip dalam Ni’matul Huda, Negara Hukum, Demokrasi, dan Judicial Review, Cetakan Pertama, Yogyakarta: UII Press, 2005, hlm. 73.

[111] Berdasarkan norma Pasal dalam UUD NRIT 1945 di atas, lembaga negara yang berwenang untuk menguji konstitusionalitas tidaknya suatu undang-undang adalah Mahkamah Konstitusi (MK). Proses dan sifat dari kewenangan  MK dalam menguji UU terhadap UUD NRIT 1945 dilakukan sejar dari mengadili pada tingkat pertama hingga tingkat terakhir yang putusannya bersidat final. Final artinya tidak ada upaya hukum lainnya terhadap/atas putusan itu. Lihat I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum dan Ilmu Perundang-undangan di Indonesia, Bandung : PT. Alumni, 2008, hlm. 121.

[112] Dian Agung Wicaksono, Impilikasi Re-eksistensi Tap MPR dalam Hierarki Peraturan Perundang-undangan Terhadap Jaminan Atas Kepastian Hukum Yang Adil di Indonesia, Jurnal Konstitusi, Vol. 10, No. 1, Maret 2013, hlm. 172.

[113] Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan di Indonesia.

[114] Ketetapan MPRS No. XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan Sebagai Organisasi Terlarang di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia.

[115] Ketetapan MPRS No. XXIX/MPRS/1966 tentang Pengankatan Pahlawan Ampera.

[116] Pasal ini menjadi acuan bagi MPR pada tahun 2003 untuk memutuskan segala Ketetapan MPRS dan MPR sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2003 baik materinya maupun status hukumnya. Berdasarkan pasal ini, MPR telah menetapkan Ketetapannya yang terakhir, yaitu Ketetapan MPR No. I/MPR/2003. Berdasarkan ketetapan ini, produk Ketetapan MPR tidak lagi dipertahankan eksistensinya dalam instrumen peraturan yang berada di atas satu tingkat di bawah UUD, tetapi tingkatnya berada di atas undang-undang. Namun karena tidak semua TAP MPR/MPRS dinyatakan dicabut atau dinyatakan tidak berlaku sampai adanya undang-undang yang mengatur isinya atau dibiarkan berlaku sampai waktu tertentu, maka sampai sekarang dapat dikatakan masih ada 8 (delapan) Tap MPR/MPRS yang masih berlaku mengikat secara juridis formal. Semua produk Tap MPR/MPRS yang tersisa ini, menurut saya, mempunyai status yang dapat disetarakan dengan atau dianggap berlaku sebagai undang-undang. Dengan perkataan lain, produk Tap MPR/MPRS tersisa itu dapat saja dicabut ataupun dinyatakan tidak mengikat lagi secara hukum melalui mekanisme sebagaimana layaknya undang-undang dibentuk, diuji, diubah, atau dicabut. Lihat Jimly Asshidiqqie, Komentar Atas Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Op.Cit., hlm. 157.

[117] Karena masih berlakunya Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 yaitu pada ketentuan Pasal 2 (dinyatakan tetap berlaku berdasarkan ketentuan masing-masing) dan Pasal 4 (dinyatakan masih tetap berlaku sampai dengan dibentuknya undang-undang).

[119] Hal ini dapat dilihat dari kasus permohonan pengujian Ketetapan MPR No. I/MPR/2003 tentang Peninjauan Kembali Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Republik Indonesia Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002 dan Ketetapan MPR No. XXXIII/MPRS/1967 tentang Pencabutan Kekuasaan Pemerintah Negara dari Presiden Soekarno, yang diajukan oleh Yayasan Maharya Pati. Pemohon beralasan Tap MPRS tersebut telah menimbulkan “stigma” negatif bukan hanya terhadap nama baik dan kehormatan pribadi, keluarga dan kerabat Bung Karno tetapi juga terhadap karya-karya dan hasil-hasil pemikiran Bung Karno selama lebih dari tiga dekade.Pada sidang pengucapan putusan yang dipimpin Ketua MK, Hamdan Zoelva. Mahkamah dalam pertimbangannya menyatakan, permohonan tersebut sebelumnya pernah diajukan dan diputus oleh Mahkamah dalam Putusan Nomor 24/PUU-XI/2003 pada 10 September 20013. Selain itu, Mahkamah berpendapat, berdasarkan Lampiran IIA Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966, Pasal 3 Tap MPR Nomor III/MPR/2000, serta Pasal 7 ayat (1) UU 12/2011, kedudukan Ketetapan MPRS/MPR ditetapkan secara hierarkis berada di bawah Undang-Undang Dasar 1945 dan di atas Undang-Undang. Oleh karena Ketetapan MPRS/MPR mempunyai kedudukan yang secara hierarkis berada di atas Undang-Undang maka berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD NRIT 1945 pengujian terhadap Ketetapan MPRS/MPR tidak termasuk dalam kewenangan Mahkamah. “Menimbang bahwa oleh karena Mahkamah tidak berwenang mengadili permohonan Pemohon maka kedudukan hukum (legal standing) Pemohon dan pokok permohonan tidak dipertimbangkan,” ucap Hakim Konstitusi Maria Farida Indrati yang membacakan bagian pertimbangan putusan perkara Nomor 75/PUU-XII/1975 tersebut. Sumber : http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php?page=web.Berita&id=10370#.WXP6sZJ97IU, diakses pada tanggal 23 Juli 2017.

[120] Lihat Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Op.Cit., hlm. 51-54.

[121] Kewenangan Mahkamah Konstitusi menurut Pasal 24C ayat (1) UUD NRIT 1945 dan UU No. 4 Tahun 2014 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.

[122] Kewenangan Mahkamah Agung menurut Pasal 24A ayat (1) UUD NRIT 1945 dan UU No. 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Konstitusi.

Iklan

“Di Tepi Kerawanan Idealisme” Agustus 16, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Tulisanku.
add a comment

dimanakah hei kau berada..
masih ada kah kau di dalam dada..
atau sekedar lewat lalu tak ada..
atau dirimu hanya sekedar mengada-ada..
…masihkah kau tertancap dalam dinding ketidakjelasan..
atau itu hanya sebuah alasan yang tanpa kesan..
atau kau menghilang dengan perlahan-lahan..
atau kah kau masih bisa bertahan…masih beranikah kau melawan..??
atau hanya bisa sampai sebuah pelataran..(Aditya “Adhon” Rahmadhony)

Pentingnya Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Agustus 13, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Tulisanku.
add a comment

Reformasi tahun 1998 telah membawa dampak yang sangat berarti bagi bangsa Indonesia, salah satunya adalah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Perubahan tersebut tentunya akan membawa dampak yang penting dalam ketatanegaraan Indonesia. Ir. Soekarno menyatakan bahwa UUD 1945 merupakan “Revolutie-Grondwet” atau “UUD Kilat” yang disusun sekedar untuk memenuhi kebutuhan dalam rangka sesegera mungkin memproklamasikan Indonesia sebagai negara merdeka.[1] Namun demikian, dalam pemberlakuannya terus-menerus dipertahankan oleh para penguasa baik penguasa Orde Lama maupun saat pemerintahan Orde Baru sebagai dokumen hukum dasar yang bersifat sakral dan tak tersentuh oleh ide perubahan. Salah satu sebabnya ialah karena pokok ketentuan yang diatur dalam UUD 1945 itu memang sangat menguntungkan pihak yang berkuasa, karena sifatnya yang sangat executive heavy.[2]

UUD 1945 sebelum perubahan membangun sistem ketatanegaraan yang memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap presiden (executive heavy) yang tidak diimbangi oleh lembaga-lembaga lain. Dengan kedudukannya yang kuat, Presiden dapat mengeluarkan berbagai kebijakan untuk selalu mengakumulasikan kekuasaannya sehingga prasyarat bekerjanya demokrasi yakni adanya mekanisme cheks and balances tidak dipenuhi oleh UUD 1945 ini.[3] UUD 1945 sebelum perubahan, sangat rentan disalahgunakan oleh para pemimpin yang mempunyai sifat diktator (totaliter).

Salah satu hasil dari perubahan UUD 1945 yang sangat penting adalah pergeseran kekuasaan dalam membentuk undang-undang. Sebelum perubahan pertama UUD 1945, kekuasaan membentuk undang-undang dipegang oleh Presiden sebagaimana dinyatakan dalam ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945, bahwa “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Akan tetapi, setelah Perubahan Kedua UUD 1945, ketentuan yang demikian itu diubah menjadi, ”Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Selanjutnya, rumusan Pasal 20 ayat (1) yang baru berbunyi, bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Perubahan ini menyebabkan terjadinya pergeseran kekuasaan legislasi dari tangan Presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).[4]

Perubahan ini mempertegas pemisahan kekuasaan negara dalam rangka menciptakan cheks and balances dalam penyelenggaraan kekuasaan negara sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi dan negara hukum. Dalam pasal tersebut juga ditentukan bahwa setiap Rancangan undang-undang (RUU) dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama, serta prosedur pengesahannya untuk menjadi undang-undang setelah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. Pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang ini diharapkan lebih memberikan peran kepada DPR dan Pemerintah dalam proses pembentukan undang-undang. Bahkan, pada masa yang akan datang DPR diharapkan lebih proaktif dalam pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.

Proses pembentukan undang-undang tidak terlepas dari peran serta lembaga eksekutif (Presiden) dan lembaga legislatif (DPR). Kedua lembaga inilah yang mempunyai peran yang sangat penting dalam proses pembentukan undang-undang. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 bahwa “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”. Dalam praktiknya rancangan undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama, baik RUU yang diajukan oleh DPR maupun oleh Presiden.

Dalam proses pembentukannya, RUU yang akan diusulkan oleh DPR,  Presiden, maupun berasal dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Namun demikian, dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas tersebut. “Dalam keadaan tertentu” ini adalah kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Prolegnas.[5] RUU yang diusulkan baik atas inisiatif DPR maupun Presiden, dalam proses pembentukannya dari mulai perencanaan sampai dengan tahap penyebarluasan harus terlebih dahulu melewati proses pengharmonisasian.

Harmonisasi dalam pembentukan undang-undang mempunyai fungsi yang sangat penting. Agar dalam pemberlakuannya nanti tidak terjadi tumpang tindih (overlap) kewenangan antara undang-undang yang satu dengan undang-undang lainnya. Dengan kata lain, harmonisasi dalam pembentukan undang-undang bertujuan untuk mengharmoniskan aturan yang terdapat di dalam materi muatan undang-undang. Apabila terjadi tumpang tindih antara materi undang-undang yang satu dengan yang lainnya, maka akan terjadi kekacauan dalam penegakan hukumnya (law enforcement). Selain itu, terjadi “dualisme” hukum, yang akan mengacaukan prosedur penegakan hukum itu sendiri.

Proses Pengharmonisasian dilakukan di tingkat mana pun, sejak dari tahap perencanaan hingga pada tahap pembahasan. Tingkat pembahasan yang dimaksud yaitu tingkat pembahasan internal/antarkementerian maupun tingkat koordinasi pengharmonisasian yang diselenggarakan di Kementerian Hukum dan HAM. Apabila proses pengharmonisasian sudah dilakukan sejak awal, diharapkan ketika proses koordinasi pengharmonisasian di Kementerian Hukum dan HAM akan lebih mudah dan tidak memakan waktu lama.

Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU di lakukan terhadap RUU dengan RUU, RUU dengan undang-undang maupun RUU dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) yang secara materi saling berkaitan satu sama lainnya. Penulis akan memberikan contoh kasus mengenai peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis (disharmonis) antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal maupun horizontal. Di sini penulis akan memaparkan terlebih dahulu contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara vertikal.

Dalam uji material yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) tentang pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial terhadap UUD 1945, MK mengeluarkan suatu putusan yang menyatakan bahwa lima pasal yang mengatur fungsi kewenangan berkaitan dengan pengawasan hakim, dalam Undang-Undang Komisi Yudisial (KY). Bertentangan dengan Pasal 24 ayat (1), Pasal 24B ayat (1) dan Pasal 25 UUD 1945 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Pasal-pasal yang dimaksud adalah Pasal 20, 21, 22 ayat (1) huruf e, 22 ayat (5), 23 ayat (2), (3) dan (5) Undang-Undang Komisi Yudisial. Dengan putusan itu, berarti MK menghapuskan semua ketentuan Undang-Undang Komisi Yudisial berkaitan dengan pengawasan hakim.[6]

Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa Undang-Undang KY yang mengatur fungsi pengawasan terbukti menimbulkan ketidakpastian hukum, sebab tidak secara rinci mengatur tentang prosedur pengawasan serta tidak jelas dan tidak tegas menentukan siapa subyek yang mengawasi, apa obyek yang diawasi, instrumen apa yang digunakan serta bagaimana proses pengawasan itu dilaksanakan.[7] MK Juga merekomendasikan agar DPR dan Pemerintah untuk melakukan perbaikan yang bersifat integral dengan mengadakan harmonisasi atas Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Mahkamah Agung, Undang-Undang Komisi Yudisial dan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi guna mengisi kekosongan hukum akibat dihilangkannya fungsi pengawasan KY.[8]

Adapun contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara horizontal, yaitu antara Undang-Undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan dengan undang-undang yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara (Undang-Undang Keuangan Negara, Undang-Undang Pemeriksaan Keuangan Negara, dan Undang-Undang Badan Pemeriksa Keuangan). Dalam hal ini, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memiliki kewenangan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara di sektor pajak yang akan diuraikan sebagai berikut:

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan:

Pasal 6 ayat (1) UU BPK menyatakan, “BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara”.

Pasal 9 ayat (1) UU BPK menyatakan, “Dalam melaksanakan tugasnya, BPK berwenang meminta keterangan dan/atau dokumen yang wajib diberikan oleh setiap orang, unit organisasi Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara” .

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara:

Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara menyatakan, “Pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh BPK meliputi unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara”

Pasal 10 UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyatakan, “Dalam pelaksanaan tugas pemeriksaan, pemeriksa dapat:

  1. a. meminta dokumen yang wajib disampaikan oleh pejabat atau pihak lain yang berkaitan dengan pelaksanaan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara;
  2. mengakses semua data yang disimpan di berbagai media, aset, lokasi, dan segala jenis barang atau dokumen dalam penguasaan atau kendali dari entitas yang menjadi objek pemeriksaan atau entitas lain yang dipandang perlu dalam pelaksanaan tugas pemeriksaannya”

Berdasarkan ketentuan Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara juncto Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (selanjutnya disebut UU Keuangan Negara), BPK berwenang melakukan pemeriksaan atas seluruh keuangan negara yang meliputi penerimaan negara baik berupa pajak dan non-pajak, memeriksa seluruh aset dan piutang negara maupun utangnya, memeriksa penempatan kekayaan negara serta penggunaan pengeluaran negara.

Di lain pihak, Pasal 34 ayat (2a) huruf b dan Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) Undang-Undang Perpajakan membatasi kewenangan BPK dalam memeriksa pengelolaan keuangan di sektor pajak. Menurut norma yang terdapat dalam ketentuan Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan, pejabat pajak dan atau tenaga ahli hanya dapat memberikan keterangan kepada BPK setelah mendapat penetapan dari Menteri Keuangan. Hal itu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan yang berbunyi sebagai berikut:

“Dikecualikan dari ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) adalah:

  1. a. pejabat dan tenaga ahli yang bertindak sebagai saksi atau ahli dalam sidang pengadilan; atau
  2. b. pejabat dan/atau tenaga ahli yang ditetapkan Menteri Keuangan untuk memberikan keterangan kepada pejabat lembaga negara atau instansi Pemerintah yang berwenang melakukan pemeriksaan dalam bidang keuangan negara”.

Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) menjelaskan bahwa, “Keterangan yang dapat diberikan adalah identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan.

Identitas Wajib Pajak meliputi:

  1. 1. nama Wajib Pajak;
  2. 2. Nomor Pokok Wajib Pajak;
  3. 3. alamat Wajib Pajak;
  4. 4. alamat kegiatan usaha;
  5. 5. merek usaha;
  6. 6. Kegiatan usaha Wajib Pajak.

Informasi yang bersifat umum tentang perpajakan meliputi:

  1. a. penerimaan pajak secara nasional;
  2. b. penerimaan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau perkantor Pelayanan Pajak;
  3. c. penerimaan pajak per jenis pajak;
  4. d. penerimaan pajak per klasifikasi lapangan usaha;
  5. e. jumlah Wajib Pajak dan/atau Pengusaha Kena Pajak terdaftar; register permohonan Wajib Pajak;
  6. f. tunggakan pajak secara nasional; dan/atau
  7. Tunggakan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau per Kantor Pelayanan Pajak”.

Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan menggambarkan bahwa kewenangan untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara tidak hanya dimiliki oleh “lembaga negara”, yaitu BPK, tetapi juga dimiliki oleh “instansi pemerintah”. Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan dianggap membatasi sebab tidak semua data dan/atau keterangan dapat diberikan kepada BPK selaku “lembaga negara”, melainkan hanya keterangan tentang identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan. Dengan demikian, kedua ketentuan UU Perpajakan tersebut, secara nyata dan tegas mengingkari dan bertentangan dengan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 serta undang-undang lainnya sebagaimana disebutkan di atas, sehingga dengan adanya ketentuan-ketentuan UU Perpajakan tersebut BPK tidak dapat melakukan pemeriksaan penerimaan negara yang bersumber dari sektor perpajakan secara bebas dan mandiri. Padahal, pajak merupakan kontribusi Wajib Pajak kepada negara yang merupakan salah satu bentuk penerimaan negara atau setidaknya bagian dari penerimaan keuangan negara menurut Pasal 2 UU Keuangan Negara.

Berdasarkan contoh kasus tersebut, penulis beranggapan bahwa setiap pembentukan undang-undang harus melalui tahap harmonisasi, supaya dalam pemberlakuan maupun penegakan hukum dari suatu undang-undang itu tidak saling berbenturan atau bertentangan satu sama lainnya. Secara eksplisit, perlunya pengharmonisasian undang-undang terdapat di dalam Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menentukan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan penetapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.

Menteri yang dimaksud dalam ketentuan tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham). Dalam Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, pengharmonisasian dan pemantapan penyusunan peraturan perundang-undangan menjadi salah satu fungsi Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Di dalam materi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan bahwa yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang hanya lembaga eksekutif saja, tetapi untuk pengharmonisasian rancangan undang-undang oleh DPR tidak disebutkan secara jelas dan tegas. Namun demikian, di dalam Tata Tertib DPR pengharmonisasian terhadap rancangan undang-undang diatur di dalam Pasal 42 ayat (1) huruf c, yaitu mengenai tugas dari Badan Legislasi:

”Melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang diajukan Anggota, Komisi, atau Gabungan Komisi sebelum Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada Pimpinan Dewan;

Perlu ada kejelasan apakah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia c.q. Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan juga melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari DPR. Sebaliknya, DPR yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari hak inisiatif anggota DPR maupun dari Pemerintah (Presiden). Seperti apakah mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang tersebut dilakukan menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Akan tetapi dalam undang-undang tersebut belum secara tegas dan jelas mengatur mengenai mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang. Tentunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dalam penerapannya, perlu dilengkapi dengan peraturan pelaksana sebagai aturan teknis untuk menjalankannya.

Peraturan pelaksana yang dimaksud adalah Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.


[1]Jimly Assiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu  Populer, Jakarta, 2007. hlm. 230.

[2] Jimly Assiddiqie, Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Jurnal Forum  Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 28 – 29.

[3] Moh. Mahfud MD, Amandemen UUD 1945 dalam Perspektif Demokrasi dan “Civil Society” Jurnal   Forum Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 8.

[4] Jimly Assiddiqie, op.cit. hlm. 275.

[5] Penjelasan Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[6] Risalah Sidang Perkara No. 005/PUU-IV/2006 perihal pengujian Undang-Undang  No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Undang-Undang  No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman terhadap UUD 1945, Acara Pengucapan Putusan Jakarta, Rabu, 23 Agustus 2006.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

Lembaga Utama (Leading Sector) Dalam Rangka Harmonisasi Pembentukan Undang-Undang Menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Tulisanku.
1 comment so far

  1. A. Lembaga Yang Berwenang (leading sector) Dalam Harmonisasi Pembentukan Undang-Undang.

Proses pengharmonisasian dilakukan terhadap rancangan peraturan-perundang-undangan, bukan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah berlaku. Terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah berlaku, proses yang dilakukan adalah pengujian yang dilakukan oleh lembaga yudisial melalui proses judicial review dan juga dapat dilakukan pengkajian (non-judicial review). Hasil pengkajian tersebut dapat dijadikan pertimbangan oleh pemrakarsa untuk menentukan sikap atas peraturan-perundang-undangan yang dikaji tersebut. Terdapat 2 (dua) lembaga yang berwenang (leading sector) dalam kaitannya dengan proses harmonisasi pembentukan undang-undang. Pertama, yaitu Departemen Hukum dan HAM (Depkumham) yang melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi terhadap rancangan undang-undang yang diajukan oleh Pemerintah. Kedua, adalah Badan Legislasi (Baleg) yang merupakan alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan mempunyai tugas untuk pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang diajukan oleh anggota DPR, Komisi, dan Gabungan Komisi. Untuk lebih jelas, penulis akan menguraikan lembaga yang berwenang melakukan harmonisasi dalam pembentukan undang-undang sebagai berikut:

  1. 1. Pemerintah (Departemen Hukum dan HAM)

Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Undang-Undang disebutkan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Adapun yang dimaksud Menteri di dalam pasal tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia.

Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 jelas sekali mengatur mengenai pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden (eksekutif). Sebaliknya Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 belum menyebutkan secara jelas dan tegas mengenai pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat (legislatif). Dengan kata lain, dalam materi Undang-Undang tersebut belum mengatur secara jelas mengenai pengharmonisasi rancangan undang-undang yang berasal dari DPR.  Berkaitan dengan hal tersebut, penulis akan mempergunakan peraturan perundang-undangan terkait dengan materi yang akan diteliti.

Adapun peraturan perundang-undangan yang dimaksud adalah Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional;  Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerinrah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Di lain pihak, untuk DPR akan didasarkan pada Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

Pasal 18 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, ayat (1) menyatakan bahwa “rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non-departemen, sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya”. Selanjutnya pada ayat (2), pengharmonisasian rancangan undang-undang lebih tegas lagi diatur, sebagai berikut: “pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.

Pengharmonisasian RUU dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM, dilakukan oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Pengharmonisasian tersebut dilakukan atas permintaan tertulis dari Menteri atau Pimpinan LPND yang memprakarsai penyusunan rancangan undang-undang yang bersangkutan atau atas permintaan Sekretariat Kabinet. Berdasarkan permintaan tersebut, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan mengundang wakil-wakil dari instansi terkait untuk melakukan pengharmonisasian RUU dalam rangka pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU yang dimaksud.

Wakil dari Menteri atau Pimpinan LPND pemrakarsa diberikan kesempatan untuk memaparkan pokok-pokok pikiran yang menjadi latar belakang pembentukan Rancangan Undang-Undang dan garis besar materi muatannya. Selanjutnya, wakil-wakil dari instansi yang terkait diberi kesempatan untuk menyampaikan tanggapan, pendapat atau usul perubahan. Umumnya tanggapan, pendapat atau usul perubahan disampaikan secara spontan pada saat rapat pengharmonisasian dan menyangkut materi muatan rancangan undang-undang yang terkait dengan ruang lingkup tugas instansi yang diwakili. Kemudian dilakukan pembahasan secara mendalam terhadap tanggapan, pendapat atau usul perubahan yang diajukan dalam rapat.[1]

Pengambilan keputusan dilakukan apabila telah dicapai kesepakatan tentang materi muatan rancangan undang-undang yang diharmonisasikan. Seringkali pembahasan berjalan alot karena adanya tarik-menarik kepentingan antar instansi terkait, umumnya dalam soal-soal yang menyangkut kewenangan, kelembagaan, pengelolaan keuangan, pengaturan prosedur, penetapan hak dan kewajiban serta sanksi.[2] Apabila suatu isu yang menjadi pokok masalah tidak dapat dicarikan solusinya atau tidak dapat disepakati, maka diberikan kesempatan untuk melakukan konsultasi dengan pimpinan instansinya atau untuk meminta pendapat tertulis dari instansi yang dipandang lebih berkompeten.

Pengharmonisasian rancangan undang-undang tidak jarang memakan waktu yang cukup lama dan menguras tenaga serta pikiran sampai tercapainya pembulatan konsepsi. Sesudah tercapai kesepakatan atau kebulatan konsepsi dan dituangkan ke dalam rumusan akhir, maka Menteri Hukum dan HAM atau Menteri/Pimpinan LPND pemrakarsa setelah mendapat rekomendasi dari Menteri Hukum dan HAM mengajukan rancangan undang-undang tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan.[3]

Pasal 18 ayat (3) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 menyatakan bahwa: “Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Presiden”. Peraturan Presiden tersebut adalah Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerinrah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. Dengan demikian, Peraturan Presiden ini merupakan penjabaran dari Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004.

  1. 2. Dewan Perwakilan Rakyat (Badan Legislasi)

Lembaga berikutnya yang mempunyai kewenangan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang adalah Dewan Perwakilan Rakyat. Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai alat kelengkapan yaitu Badan Legislasi yang berkedudukan sebagai pusat pembentukan undang-undang/hukum nasional yang dibentuk oleh DPR sebagai alat kelengkapan DPR yang bersifat tetap. Hal ini berdasarkan ketentuan Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR-RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia yang terdapat pada Pasal 42 ayat (1) huruf c tata tertib tersebut menyatakan bahwa: “Tugas Badan Legislasi sebagai pusat pembentuk undang-undang adalah melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang diajukan Anggota, Komisi, atau Gabungan Komisi sebelum Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada Pimpinan Dewan”.

Badan legislasi mempunyai kewenangan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi rancangan undang-undang. Rancangan undang-undang yang dimaksud adalah yang diajukan oleh anggota, komisi, atau gabungan komisi sebelum rancangan undang-undang tersebut disampaikan kepada pimpinan dewan. Rancangan Undang-Undang dari DPR diajukan sekurang-kurangnya oleh 13 (tiga belas) orang anggota yang dapat mengajukan usul inisiatif Rancangan Undang-Undang.

Usul Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dapat juga diajukan oleh Komisi, Gabungan Komisi, atau Badan Legislasi. Usul inisiatif Rancangan Undang-Undang beserta penjelasan keterangan dan naskah akademis disampaikan secara tertulis oleh anggota, Pimpinan Komisi, Pimpinan Gabungan Komisi, atau Pimpinan Badan Legislasi kepada Pimpinan DPR disertai daftar nama dan tanda tangan pengusul serta nama fraksinya. Hal ini setelah dilakukannya proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42 ayat (1) huruf c Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor : 08/DPR-RI/I/2005.2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.

Dalam Rapat Paripurna berikutnya setelah usul inisiatif Rancangan Undang-Undang tersebut diterima oleh Pimpinan DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada anggota tentang masuknya usul inisiatif Rancangan Undang-Undang tersebut, kemudian dibagikan kepada seluruh Anggota.  Rapat Paripurna memutuskan apakah usul RUU tersebut secara prinsip dapat diterima menjadi RUU usul dari DPR atau tidak. Keputusan diambil setelah diberikan kesempatan kepada Fraksi untuk memberikan pendapatnya.

Dalam hal persetujuan dengan perubahan, DPR menugaskan kepada Komisi, Gabungan Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus untuk menyempurnakan Rancangan Undang-Undang tersebut. Komisi, Gabungan Komisi, Badan Legislasi, atau Panitia Khusus dalam menyempurnakan Rancangan Undang-Undang tidak memerlukan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) fraksi-fraksi. Dalam hal ini Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui tanpa perubahan atau yang telah disampaikan kepada Presiden oleh Pimpinan DPR dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan Rancangan Undang-Undang tersebut bersama-sama dengan DPR, dan kepada Pimpinan DPD jika Rancangan Undang-Undang yang diajukan mengenai hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.


[1] Wicipto Setiadi, diunduh dari : http://www.legalitas.org/database/artikel/lain/PEMANTAPAN%20PROSES%20PERUMUSAN%20KP%20DAN%20PUU.pdf, 10.00, 12-10-2009.

[2] Wicipto Setiadi, Ibid.

[3] Wicipto Setiadi, Ibid.

PENGHARMONISASIAN, PEMBULATAN DAN PEMANTAPAN KONSEPSI RANCANGAN UNDANG-UNDANG Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Uncategorized.
add a comment

  1. A. Harmonisasi Undang-Undang

Perkembangan harmonisasi hukum sesungguhnya telah ada dalam ilmu hukum dan praktik hukum di Belanda setelah Perang Dunia II dan lebih berkembang sejak tahun 1970-an. Bahkan di Jerman, pengembangan harmonisasi hukum telah ada sejak tahun 1902.[1] Harmonisasi hukum yang berkembang dalam ilmu hukum di Belanda digunakan untuk menunjukan bahwa dalam dunia hukum, kebijakan pemerintah dan hubungan di antara keduanya terdapat perbedaan yang mengakibatkan disharmonis. Rudolf Stammler (1902) mengemukakan bahwa tujuan atau fungsi hukum adalah harmonisasi berbagai maksud, tujuan dan kepentingan antara individu dengan individu dan individu dengan masyarakat.

Di Indonesia masalah harmonisasi hukum juga telah mulai digagas oleh Soepomo, ahli hukum adat Indonesia yang mempunyai peran besar dalam merumuskan Undang-Undang Dasar 1945. Soepomo mengemukakan bagaimana menghubungkan sistem hukum Indonesia dengan gagasan hukum yang berasal dari sitem hukum barat, sebagai berikut:[2]

“… inti soal sekarang ialah, bagaimana mempersatukan tjita-tjita Timur dengan tjita-tjita dan kebutuhan modern yang berasal dari Barat supaja menjadi suatu harmoni. Djawaban satu-satunja jang efektif rupa-rupanja ialah: asimilasi pengertian-pengertian Barat dalam bentuk jang sesuai dengan strukturnja masjarakat Indonesia sendiri.”

Gagasan di atas menunjukan bahwa sistem hukum Indonesia memikirkan masalah harmonisasi dengan hukum modern melalui metode asimilasi pengertian konsep hukum barat yang sesuai dengan struktur masyarakat Indonesia sendiri. Pemikiran tentang keharmonisan hukum dengan pola asimilasi itu tersirat dalam ketentuan peralihan UUD 1945, tidak hanya bemakna bahwa hukum peninggalan Belanda hanya untuk sekedar mengisi kekosongan hukum yang terjadi kerena kemerdekaan Republik Indonesia.

Hal itu dapat diartikan juga untuk memberi kesempatan bagi bangsa Indonesia untuk melakukan harmonisasi hukum kolonial dengan kebutuhan masyarakat secara bertahap, menurut prosedur dan tata cara pembentukan hukum nasional. Pengaturan mengenai harmonisasi peraturan perundang-undangan setelah kemerdekaan sesungguhnya telah diatur di dalam Instruksi Presiden Nomor 15 tahun 1970 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia, sebagai berikut:[3]

Pasal 3

(1) Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah sebagai hatsil Panitya tersebut pada Pasal 2 Instruksi Presiden ini, sebelum diadjukan kepada Presiden, harus disampaikan/diedarkan terlebih dahulu kepada :

  1. Para Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah jang erat hubungannja dengan materi jang diatur dalam Rantjangan jang bersangkutan, untuk mendapat tanggapan dan pertimbangan.
  2. Menteri Kehakiman untuk memperoleh tanggapan seperlunja dari segi hukum.
  3. Sekretaris Kabinet untuk persiapan penjelesaian Rantjangan tersebut selandjutnja.

(2) Tanggapan dan pertimbangan sebagaimana dimaksud pada ajat (1) Pasal ini dalam waktu jang sesingkat-singkatnja harus disampaikan oleh para Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah kepada Departemen/Lembaga jang menjiapkan Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peratupan Pemerintah jang bersangkutan.

Meskipun tidak secara tegas dan jelas diatur dalam ketentuan Inpres No. 15 Tahun 1970, secara implisit harmonisasi dalam pembentukan undang-undang sudah dilakukan. Hal ini terlihat, di dalam ketentuan Pasal 3 Inpres 15 Tahun 1970, bahwa Rancangan Undang-Undang (RUU) maupun Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) sebelum diajukan kepada Presiden harus disampaikan atau diedarkan kepada: (1) Para Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah yang erat hubungannya dengan materi yang diatur dalam Rancangan yang bersangkutan, untuk mendapat tanggapan dan pertimbangan; (2) Menteri Kehakiman untuk memperoleh tanggapan seperlunya dari segi hukum; (3) Sekretaris Kabinet untuk persiapan penyelesaian Rancangan tersebut selanjutnya.

Menurut Penulis, penyampaian RUU dan RPP tersebut penting untuk dilakukan, karena Menteri atau Pimpinan Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi yang akan diatur di dalam rancangan tersebut, harus terlebih dahulu mempelajari materi yang akan dibahas. Tanggapan dan pertimbangan harus secepat-cepatnya disampaikan kepada Menteri dan Pimpinan Lembaga Pemerintah yang menyiapkan RUU dan RPP tersebut.

Untuk mengolah tanggapan dan pertimbangan, Departemen dan Lembaga Pemerintah, baik yang menyiapkan RUU dan RPP maupun yang berhubungan erat dengan materi yang diatur di dalam rancangan tersebut, mengadakan pertemuan konsultasi dan koordinasi untuk membahas konsepsi dan materi yang terdapat di dalam RUU dan RPP. Menurut ketentuan Pasal 4 Inpres No. 15 Tahun 1970 bahwa:

”Untuk mengolah tanggapan dan pertimbangan jang diadjukan oleh masing-masing Departemen dan Lembaga Pemerintah tersebut ajat (2) Pasal 3 Instruksi Presiden ini, Departemen/Lembaga Pemerintah jang menjiapkan Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah tersebut dapat mengadakan pertemuan-pertemuan konsultasi, dan koordinasi dengan Departemen dan Lembaga Pemerintah jang bersangkutan”.

Selanjutnya di dalam Pasal 5 Inpres No. 15 Tahun 1970, menyebutkan bahwa:

“Hatsil terachir sebagai kebulatan pendapat atas materi sesuatu Rantjangan Undang-undang dan Rantjangan Peraturan Pemerintah, disampaikan kepada Presiden disertai pendjelasan-pendjelasan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga jang bersangkutan, tentang pokok-pokok materi dari Rantjangan serta proses penggarapannja”.

Pertemuan berupa konsultasi dan koordinasi antara Departemen dan Lembaga Pemerintah yang menyiapkan RUU dan RPP dengan Departemen dan Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi rancangan tersebut adalah sebagai upaya untuk mendapatkan hasil terakhir dalam hal kebulatan pendapat atas materi dari suatu RUU dan RPP.

Walaupun di dalam Inpres No. 15 Tahun 1970, pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU tidak disebutkan secara tegas dan jelas. Penulis beranggapan bahwa di dalam materi Instruksi Presiden tersebut telah mengatur mengenai mekanisme pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Hal itu di dasarkan kepada bunyi Pasal 3, 4, dan Pasal 5 yaitu adanya suatu forum konsultasi dan koordinasi antara Departemen/Lembaga Pemerintah pemrakarsa RUU dengan Departemen/Lembaga Pemerintah yang berhubungan erat dengan materi RUU yang akan diatur, sebagai suatu mekanisme pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Hal ini kemudian diadaptasi oleh Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.[4]

Dengan berlakunya Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang,  Instruksi Presiden Nomor 15 Tahun 1997 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia sudah tidak berlaku lagi. Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 sebagai penyempurna dari Inpres No. 15 Tahun 2007 menghendaki perlunya harmonisasi peraturan perundang-undangan. Keppres No. 188 Tahun 1998 lahir sebelum dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945, sehingga perlu dilakukan penyempurnaan atau perubahan. Hal tersebut berkaitan dengan terjadinya perubahan dalam UUD 1945 yang berkaitan dengan lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan.

Ketentuan yang mengatur mengenai harmonisasi dalam pembentukan undang-undang di dalam Keppres No. 188 Tahun 1998, diatur  dalam Pasal 2 yang menyatakan bahwa:

“Dalam rangka pengharmonisasi, pembulatan dan pemantapan konsepsi yang akan dituangkan dalam Rancangan Undang-undang, Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa penyusunan Rancangan Undang-undang wajib mengkonsultasikan terlebih dahulu konsepsi tersebut dengan Menteri Kehakiman serta Pimpinan Lembaga lainnya yang terkait.”

Proses harmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi yang akan dituangkan dalam RUU dikonsultasikan terlebih dahulu dengan Menteri Kehakiman serta Pimpinan Lembaga lainnya yang terkait dengan RUU tersebut.

Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 sudah secara tegas dan jelas dalam mengatur proses pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan dalam pembentukan undang-undang. Setelah adanya perubahan terhadap UUD 1945, maka dilakukanlah penyempurnaan terhadap Keppres No. 188 Tahun 1998. Hal ini dikarenakan adanya perubahan yang berkaitan dengan lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan. Berdasarkan hal tersebut, dikeluarkanlah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Pengharmonisasian RUU diatur di dalam Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, dikatakan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan penetapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”. Kemudian hal itu diatur lebih lanjut di dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden.

Pengharmonisasian peraturan perundang-undangan merupakan konsekuensi dari adanya hierarki peraturan perundang-undangan sebagaiman diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004. Terdapat 3 (tiga) alasan perlu dilakukan pengharmonisasian RUU sebagaimana diatur berdasarkan ketentuan Pasal 18 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004, yaitu:

  1. Undang-undang sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang merupakan subsistem dari sistem hukum nasional. Peraturan perundang-undangan harus saling keterkaitan dan berhubungan serta suatu kesatuan yang utuh dengan subsistem lainnya;
  2. Undang-undang dapat diuji (judicial review) baik secara material maupun formal oleh Mahkamah Konstitusi (MK) berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, berdasarkan hal tersebut maka pengarmonisasian peraturan perundang-undangan sangat penting dilakukan sebagai langkah pencegahan (preventif) untuk mencegah diajukannya permohonan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 oleh MK;
  3. Menjamin proses pembentukan peraturan perundang-undangan dilakukan secara taat asas demi kepastian hukum.

Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 merupakan pedoman sebagai cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.[5] Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 dibuat dan diberlakukan untuk lebih meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Tanpa adanya pedoman atau metode yang pasti dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, maka akan terjadi ketidakseragaman atau perbedaan-perbedaan bentuk antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan lainnya.


[1] Ahmad M. Ramli, Majalah Hukum Nasional; Koordinasi dan Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan, Jakarta, BPHN, No. 2 Tahun 2008, hlm. 5.

[2]Badan Pembinaan Hukum Nasional, Tiga Dekade Prolegnas dan Peran BPHN, Jakarta, BPHN, 2008, hal. 162.

[3] Lihat Pasal 3, 4, dan 5 Instruksi Presiden Nomor 15 tahun 1970 tentang Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia.

[4] Lihat Pasal 2 s/d Pasal 7 Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Pasal 18 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[5] Lihat huruf a konsideran menimbang Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

PROSES PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Uncategorized.
2 comments

  1. A. Proses Penyusunan Rancangan Undang-Undang

Penyusunan RUU dilakukan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen, disebut sebagai pemrakarsa, yang mengajukan usul penyusunan RUU. Penyusunan RUU dilakukan oleh pemrakarsa berdasarkan Prolegnas. Namun, dalam keadaan tertentu, pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas setelah terlebih dahulu mengajukan permohonan izin prakarsa kepada Presiden. Pengajuan permohonan ijin prakarsa ini disertai dengan penjelasan mengenai konsepsi pengaturan UU yang meliputi (i) urgensi dan tujuan penyusunan, (ii) sasaran yang ingin diwujudkan, (iii)  pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, dan (iv) jangkauan serta arah pengaturan.[1]

Sementara itu, Perpres No. 68/2005 menetapkan keadaan tertentu yang memungkinkan pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas yaitu (a) menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang menjadi Undang-Undang; (b) meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional; (c) melaksanakan putusan Mahkamah Konstitusi; (d) mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik atau bencana alam; atau (e) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh Badan Legislasi DPR dan menteri yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan.

Dalam hal RUU yang akan disusun masuk dalam Prolegnas maka penyusunannya tidak memerlukan persetujuan izin prakarsa dari Presiden. Pemrakarsa dalam menyusun RUU dapat terlebih dahulu menyusun naskah akademik mengenai materi yang akan diatur. Penyusunan naskah akademik dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan departemen yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Saat ini departemen yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan adalah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia (Depkumham). Selanjutnya, pelaksanaan penyusunan naskah akademik dapat diserahkan kepada perguruan tinggi atau pihak ketiga lainnya yang mempunyai keahlian.

  1. 1. Penyusunan RUU Berdasarkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas)[2]

Proses ini diawali dengan pembentukan panitia antar departemen oleh pemrakarsa. Keanggotaan panitia ini terdiri atas unsur departemen dan lembaga pemerintah non departemen yang terkait dengan substansi RUU. Panitia ini akan dipimpin oleh seorang ketua yang ditunjuk oleh pemrakarsa. Sementara itu, sekretaris panitia antar departemen dijabat oleh kepala biro hukum atau kepala satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang perundang-undangan pada lembaga pemrakarsa.

Dalam setiap panitia antar departemen diikutsertakan wakil dari Depkumham untuk melakukan pengharmonisasian RUU dan teknis perancangan perundang-undangan. Panitia antar departemen menitikberatkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsipil mengenai objek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan. Sementara itu kegiatan perancangan yang meliputi penyiapan, pengolahan dan perumusan RUU dilaksanakan oleh biro hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang peraturan perundang-undangan pada lembaga pemrakarsa.

Hasil perancangan selanjutnya disampaikan kepada panitia antar departemen untuk diteliti kesesuaiannya dengan prinsip-prinsip yang telah disepakati. Dalam pembahasan RUU di tingkat panitia antar departemen, pemrakarsa dapat pula mengundang para ahli dari lingkungan perguruan tinggi atau organisasi di bidang sosial politik, profesi dan kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan dalam penyusunan RUU.

Selama penyusunan, ketua panitia antar departemen melaporkan perkembangan penyusunan dan/atau permasalahan kepada pemrakarsa untuk memperoleh keputusan atau arahan. Ketua panitia antar departemen menyampaikan rumusan akhir RUU kepada pemrakarsa disertai dengan penjelasan. Selanjutnya dalam rangka penyempurnaan pemrakarsa dapat menyebarluaskan RUU kepada masyarakat.  Pemrakarsa menyampaikan RUU kepada menteri yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan yang saat ini dilakukan oleh Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham) dan menteri atau pimpinan lembaga terkait untuk memperoleh pertimbangan dan paraf persetujuan.  Pertimbangan dan paraf persetujuan dari Menkumham diutamakan pada harmonisasi konsepsi dan teknik perancangan perundang-undangan. Pertimbangan dan paraf persetujuan diberikan paling lama 14 (empat belas) hari kerja sejak RUU diterima.

Apabila pemrakarsa melihat ada perbedaan dalam pertimbangan yang telah diterima maka pemrakarsa bersama dengan Menkumham menyelesaikan perbedaan tersebut dengan menteri/pimpinan lembaga terkait. Apabila upaya penyelesaian tersebut tidak berhasil maka Menkumham melaporkan hal tersebut secara tertulis kepada Presiden untuk memperoleh keputusan. Selanjutnya, perumusan ulang RUU dilakukan oleh pemrakarsa bersama-sama dengan Menkumham.

Dalam hal RUU tidak memiliki permasalahan lagi baik dari segi substansi maupun segi teknik perancangan perundang-undangan, pemrakarsa mengajukan RUU tersebut kepada Presiden untuk disampaikan kepada DPR. Namun, apabila Presiden berpendapat RUU masih mengandung permasalahan maka Presiden menugaskan kepada Menkumham dan pemrakarsa untuk mengkoordinasikan kembali penyempurnaan RUU tersebut. Selanjutnya dalam jangka waktu 30 (tiga puluh) hari kerja sejak diterima penugasan, maka pemrakarsa harus menyampaikan kembali RUU kepada Presiden.

  1. 2. Penyusunan RUU di Luar Prolegnas

Pada dasarnya proses penyusunan RUU di luar Prolegnas sama dengan penyusunan RUU berdasarkan Prolegnas. Hanya saja, dalam menyusun RUU di luar prolegnas ada tahapan awal yang wajib dijalankan sebelum masuk dalam tahapan penyusunan undang-undang sebagaimana diuraikan sebelumnya. Tahapan awal ini dimaksudkan untuk melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU yang telah disiapkan oleh pemrakarsa. Proses ini dilakukan melalui metode konsultasi antara pemrakarsa dengan Menkumham.

Selanjutnya, untuk kelancaran pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU Menkumham mengkoordinasikan pembahasan konsepsi tersebut dengan pejabat yang berwenang mengambil keputusan, ahli hukum dan/atau perancang peraturan perundang-undangan dari lembaga pemrakarsa dan lembaga terkait lainnya. Proses ini juga dapat melibatkan perguruan tinggi dan/atau organisasi. Apabila koordinasi tersebut tidak berhasil maka Menkumham dan pemrakarsa melaporkan kepada Presiden disertai dengan penjelasan mengenai perbedaan pendapat atau pandangan yang muncul. Pelaporan kepada Presiden ini ditujukan untuk mendapatkan keputusan atau arahan yang sekaligus merupakan izin prakarsa penyusunan RUU.

Namun, apabila koordinasi yang bertujuan melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi RUU tersebut berhasil maka pemrakarsa menyampaikan konsepsi RUU tersebut kepada Presiden untuk mendapat persetujuan. Selanjutnya, apabila Presiden menyetujui maka pemrakarsa membentuk panitia antar departemen.  Tata cara pembentukan panitia antar departemen dan penyusunan RUU dilakukan sesuai dengan tahapan penyusunan RUU berdasarkan Prolegnas yang telah diuraikan sebelumnya.

  1. 3. Penyampaian RUU Kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)

Rancangan Undang-Undang  yang telah disetujui oleh Presiden disampaikan kepada DPR untuk dilakukan pembahasan. Menteri Sekretaris Negara  menyiapkan surat Presiden kepada Pimpinan DPR guna  menyampaikan RUU disertai dengan Keterangan Pemerintah mengenai Rancangan Undang-Undang dimaksud. Surat Presiden sebagaimana dimaksud Peraturan Presiden No. 68 Tahun 2005 yang terdapat pada Pasal 26 ayat (2) paling sedikit memuat :

a.  menteri  yang ditugasi untuk mewakili Presiden dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat;

b.  sifat penyelesaiaan Rancangan Undang-Undang yang dikehendaki; dan

  1. cara penanganan atau pembahasannya.

Keterangan Pemerintah disiapkan oleh Pemrakarsa, yang paling sedikit memuat :

a.  urgensi dan tujuan penyusunan;

b.  sasaran yang ingin diwujudkan;

c.  pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur; dan

d.  jangkauan serta arah pengaturan;

Surat Presiden ditembuskan kepada Wakil Presiden, para  menteri koordinator, menteri  yang ditugasi untuk mewakili Presiden/Pemrakarsa, dan Menteri. Dalam rangka pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat, Pemrakarsa memperbanyak Rancangan Undang-Undang tersebut dalam jumlah yang diperlukan.

Dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang di Dewan Perwakilan Rakyat, Menteri  yang ditugasi  sebagaimana dimaksud dalam  Pasal 26 ayat (2) huruf a wajib melaporkan perkembangan dan permasalahan yang dihadapi kepada Presiden untuk memperoleh keputusan dan arahan.  Apabila dalam pembahasan terdapat masalah yang  bersifat prinsipil dan arah pembahasannya akan  mengubah  isi serta arah Rancangan Undang-Undang,  Menteri  yang ditugasi  mewakili Presiden wajib terlebih dahulu melaporkannya kepada Presiden disertai dengan saran pemecahannya untuk memperoleh keputusan.

Pendapat  akhir  Pemerintah  dalam  pembahasan  Rancangan  Undang-undang  di  Dewan Perwakilan  Rakyat  disampaikan  oleh  menteri  yang  ditugasi  sebagaimana  dimaksud dalam Pasal 26 ayat (2) huruf a setelah terlebih dahulu melaporkannya kepada Presiden. Menteri  yang ditugasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 26 ayat (2) huruf  a segera melaporkan Rancangan Undang-Undang  yang telah  mendapat atau  tidak  mendapat persetujuan Dewan  Perwakilan Rakyat kepada Presiden. Dalam hal Rancangan Undang-Undang tidak mendapat  persetujuan bersama  antara Presiden dan Dewan Perwakilan  Rakyat, Rancangan Undang-Undang tersebut tidak dapat diajukan kembali dalam masa sidang yang sama.

  1. 4. RUU Yang Disusun Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)[3]

RUU yang berasal dari usul inisiatif DPR dapat dilakukan melalui beberapa pintu, yaitu

  1. Badan Legislasi;
  2. Komisi;
  3. Gabungan komisi;
  4. Tujuh belas orang anggota.

Usul RUU yang diajukan oleh Baleg, Komisi, Gabungan Komisi ataupun anggota diserahkan kepada pimpinan DPR beserta dengan keterangan pengusul atau naskah akademis. Dalam rapat paripurna selanjutnya, pimpinan sidang akan mengumumkan kepada anggota tentang adanya RUU yang masuk, kemudian RUU tersebut dibagikan kepada seluruh anggota. Rapat paripurna akan memutuskan apakah RUU tersebut secara prinsip dapat diterima sebagai RUU dari DPR. Sebelum keputusan diiterima atau tidaknya RUU, diberikan kesempatan kepada fraksi-fraksi untuk memberikan pendapat.

Keputusan rapat paripurna terhadap suatu usul RUU dapat berupa:

  1. Persetujuan tanpa perubahan
  2. Persetujuan dengan perubahan
  3. Penolakan

Apabila usul RUU disetujui dengan perubahan, maka DPR akan menugaskan kepada Komisi, Baleg ataupun Panitia Khusus (Pansus) untuk menyempurnakan RUU tersebut.  Namun, apabila RUU disetujui tanpa perubahan atau RUU telah selesai disempurnakan oleh Komisi, Baleg ataupun Pansus maka RUU tersebut disampaikan kepada Presiden dan pimpinan DPD (dalam hal RUU yang diajukan berhubungan dengan kewenangan DPD). Presiden harus menunjuk seorang Menteri yang akan mewakilinya dalam pembahasan, paling lambat 60 hari setelah diterimanya surat dari DPR. Demikian pula halnya, DPD harus menunjuk alat kelengkapan yang akan mewakili dalam proses pembahasan.

  1. 5. RUU Yang Disusun Dewan Perwakilan Daerah (DPD)[4]

Rancangan Undang-Undang beserta penjelasan, keterangan, dan/atau naskah akademis yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh Pimpinan DPD kepada Pimpinan DPR.  Dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah Rancangan Undang-Undang diterima oleh Pimpinan DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada Anggota tentang masuknya Rancangan Undang-Undang tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh Anggota.  Setelah Usul Rancangan Undang-Undang diumumkan dalam Rapat Paripurna Pimpinan DPR menyampaikan surat pemberitahuan kepada Pimpinan DPD mengenai tanggal pengumuman Rancangan Undang-Undang yang berasal dari DPD tersebut kepada Anggota dalam Rapat Paripurna.

Badan Musyawarah selanjutnya menunjuk Komisi atau Badan Legislasi untuk membahas Rancangan UndangUndang tersebut, serta mengagendakan pembahasannya.  Komisi atau Badan Legislasi, mengundang anggota alat kelengkapan DPD sebanyak-banyaknya 1/3 (sepertiga) dari jumlah anggota alat kelengkapan DPR, untuk membahas Rancangan Undang-Undang.  Dalam waktu 30 (tiga puluh) hari kerja sejak Komisi atau Badan Legislasi mengundang alat kelengkapan DPD wajib hadir. Hasil pembahasan dilaporkan dalam Rapat Paripurna.  Rancangan Undang-Undang yang telah dibahas disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan Rancangan UndangUndang tersebut bersama DPR dan kepada Pimpinan DPD untuk ikut membahas Rancangan Undang-Undang tersebut. Dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya surat tentang penyampaian  Rancangan Undang-Undang dari DPR, Presiden menunjuk Menteri yang ditugasi  mewakili Presiden dalam pembahasan Rancangan Undang-Undang bersama DPR.

  1. B. Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prolegnas

Proses penyusunan Prolegnas telah diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Dalam Pasal 2 Perpres ini disebutkan bahwa Penyusunan Prolegnas dilaksanakan oleh DPR dan Pemerintah secara berencana, terpadu dan sistematis yang dikoordinasikan oleh DPR, melalui alat kelengkapannya, yaitu Badan Legislasi (Baleg). Secara teknis, dalam pelaksanaannya Prolegnas disusun melalui beberapa tahapan, sebagaimana telah disinggung pada pembahasan sebelumnya. Secara garis besar tahapan tersebut dapat diuraikan dalam: Tahapan Penyusunan Rencana Legislasi dan Tahapan Penyusunan Program Legislasi, di Lingkungan Pemerintah maupun di DPR, Tahapan Koordinasi Penyusunan Program Legislasi Nasional, dan Tahapan Penetapan.

1. Tahapan Penyusunan “Rencana Legislasi”

Penyusunan Prolegnas diawali dengan inventarisasi ‘rencana legislasi’, baik di lingkungan Pemerintah maupun Dewan perwakilan Rakyat. Tahap penyusunan Rencana Legislasi Nasional (Relegnas) di lingkungan Pemerintah adalah sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 11 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan bahwa:

“Menteri meminta kepada Menteri lain dan Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya”.

Di lain pihak untuk di lingkungan DPR-RI adalah sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 8 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan bahwa:

“Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dapat meminta atau memperoleh bahan dan/atau masukan dari Dewan Perwakilan Daerah dan/atau masyarakat”.

“Perencanaan pembentukan RUU” dan “bahan/masukan” sebagaimana dimaksud oleh pasal-pasal tersebut adalah daftar “rencana legislasi” yang akan disusun baik oleh Pemerintah maupun DPR.”

Di lingkungan pemerintah, daftar “rencana legislasi” mencakup seluruh rencana pembentukan peraturan perundang-undangan, baik yang sifatnya masih akan disusun, yakni masih berupa “keinginan-keinginan” untuk membuat peraturan perundang-undangan maupun yang bentuknya sudah lebih konkret, misaInya peraturan perundang-undangan yang sedang dalam proses penyusunan, atau yang sudah selesai disusun dan sudah siap diajukan ke DPR. Dengan demikian, rencana legislasi tersebut mencakup:

  1. Rencana legislasi yang belum konkret, dalam bentuk judul-judul peraturan perundang-undangan yang sifatnya masih   tentatif;
  2. Rencana legislasi yang sudah mendekati konkretisasi: rencana pembentukan undang-undang yang masih dalam proses persiapan, seperti dalam bentuk kegiatan pengkajian dan penelitian;
  3. Rencana legislasi yang masih dalam taraf penyusunan naskah akademik: hasil-hasil pengkajian dan/atau penelitian sudah mulai disusun dalam bentuk naskah akademik;
  4. 4. Rencana legislasi yang sudah dalam taraf penyusunan RUU di lingkungan internal departemen/LPND;
  5. Rencana legislasi yang sudah dalam bentuk Rancangan Undang­ Undang: Naskah RUU-nya sudah disusun secara lengkap dan sudah disempurnakan melalui proses harmonisasi (pembahasan antardepartemen).

Meskipun sifatnya masih berupa rencana-rencana, rencana legislasi yang diajukan oleh setiap departemen/LPND harus sudah jelas materi muatannya. Jika rencana legislasi tersebut diajukan kepada koordinator Prolegnas, maka harus disertai dengan penjelasan mengenai:

  1. Pokok-pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya.
  2. Pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya, merupakan penjelasan secara lengkap mengenai konsepsi Rancangan Undang-Undang yang meliputi:
    1. i.    latar belakang dan tujuan penyusunan;
    2. ii.    sasaran yang akan diwujudkan;
    3. iii.    pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur; dan
    4. iv.    jangkauan dan arah pengaturan.

Dalam hal Departemen/LPND telah menyusun Naskah Akademik (NA) RUU, maka Naskah Akademik tersebut wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang. Data mengenai rencana legislasi dari setiap departemen/LPND diperoleh melalui kegiatan monitoring rutin, yang dilaksanakan oleh BPHN, pada awal dan pertengahan Tahun Anggaran. Tujuan kegiatan monitoring tersebut adalah untuk:[5]

  1. Up-dating rencana-rencana legislasi termasuk mendaftar rencana legislasi “baru” yang diusulkan oleh departemen / LPND;
  2. Evaluasi, yakni kemajuan dari setiap rencana legislasi yang telah diajukan tahun sebelumnya oleh departemen/LPND;
  3. Identifikasi kendala-kendala yang dihadapi dalam melaksanakan rencana legislasi, seperti adanya hambatan dalam pelaksanaan karena dianggap tumpang tindih dengan kewenangan departemen/LPND lain sehingga muncul keberatan dari departemen/LPND terkait.

Instrumen yang dipakai dalam kegiatan monitoring rencana legislasi adalah berupa formulir isian dalam bentuk matriks. Ada dua jenis matriks yang dipakai, yaitu:[6]

Matriks Program

Matriks program dimaksudkan untuk mengetahui rencana-rencana baru untuk menyusun peraturan perundang-undangan di setiap departemen/LPND, mengetahui sejauhmana kemajuannya, dan proyeksi tahun pengajuan pembahasan ke DPR.

Matriks Substansi Program

Matriks “substansi” menguraikan secara singkat materi muatan peraturan perundang-undangan yang akan atau sedang disusun, yang meliputi latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang akan diwujudkan, pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan.

Penggunaan instrumen matriks ini sesuai dengan ketentuan Pasal 11 Perpres No. 61 Tahun 2005, yang menyatakan:

“Penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang kepada Menteri sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan Peraturan Perundang-undangan lainnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4.”

Di lingkungan Pemerintah, tahapan ini melibatkan semua departemen maupun LPND sebagai instansi pemrakarsa usulan RUU. Departemen dan LPND tersebut sebagaimana yang disebutkan dalam Perpres No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Perpres No. 94 Tahun 2006 tentang Perubahan Ketiga atas Perpres No. 9 Tahun 2005 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Kementerian Negara, dan juga Keputusan Presiden No. 103 Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lambaga Pemerintah Non Departemen jo Perpres 64 Tahun 2005 tentang Perubahan Keenam Atas Keputusan Presiden No. 103 Tahun 2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lambaga Pemerintah Non Departemen.

Departemen dan LPND itu adalah:

1) Kementerian Koordinator terdiri dari:

  1. Kementerian Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan
  2. Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
  3. Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat

2) Departemen terdiri dari:

  1. Departemen Dalam Negeri
  2. Departemen Luar Negeri
  3. Departemen Pertahanan
  4. Departemen Hukum dan HAM
  5. Departemen Keuangan
  6. Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral
  7. Departemen Perindustrian
  8. Departemen Perdagangan
  9. Departemen Pertanian
  10. Departemen Kehutanan
  11. Departemen Perhubungan
  12. Departemen Kelautan dan Perikanan
  13. Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi
  14. Departemen Pekerjaan Umum
  15. Departemen Komunikasi dan Informatika
  16. Departemen Kesehatan
  17. Departemen Pendidikan Nasional
  18. Departemen Sosial
  19. Departemen Agama
  20. Departemen Kebudayaan dan Pariwisata

3) Kementerian Negara terdiri dari:

  1. Kementerian Negara Riset dan Teknologi
  2. Kementerian Negara Koperasi dan Usaha Kecil dan Menengah
  3. Kementerian Negara Pembangunan Daerah Tertinggal
  4. Kementerian Negara Badan Usaha Milik Negara
  5. Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional
  6. Kementerian Negara Lingkungan Hidup
  7. Kementerian Negara Pemberdayaan Perempuan
  8. Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
  9. Kementerian Negara Perumahan Rakyat
  10. Kementerian Negara Pemuda dan Olah Raga

4) Lembaga Setingkat Menteri terdiri dari:

  1. Sekretariat Negara
  2. Kejaksaan Agung
  3. Tentara Nasional Indonesia
  4. Kepolisian Negara Republik Indonesia

5) Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) terdiri dari:

  1. Badan Intelejen Negara
  2. Badan Pertanahan Nasional
  3. Lembaga Sandi Negara
  4. Badan Koordinasi Penanaman Modal
  5. Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi
  6. Badan Pengawas Tenaga Nuklir
  7. Badan Koordinasi Survei dan Pemetaan Nasional
  8. Badan Standardisasi Nasional
  9. Badan Pusat Statistik
  10. Badan Meteorologi dan Geofisika
  11. Bank Indonesia
  12. Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
  13. Lembaga Antariksa Penerbangan Nasional
  14. Badan Pengawas Obat dan Makanan
  15. Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional
  16. Badan Kepegawaian Negara
  17. Lembaga Administrasi Negara
  18. Perpustakaan Nasional
  19. Arsip Nasional Republik Indonesia

Data rencana legislasi yang telah diperoleh dari seluruh departemen/ LPND selanjutnya diolah dan diverifikasi, sebagai bahan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi dalam rencana legislasi, yang dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM. Forum konsultasi yang dimaksud adalah Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas, yang diselenggarakan setiap tahun. Rapat Koordinasi ini melibatkan seluruh wakil jajaran departemen/LPND, di samping itu juga melibatkan para ahli dari lingkungan perguruan tinggi, wakil-wakil organisasi di bidang sosial-politik, profesi, organisasi keagamaan, pemuda/mahasiswa, dan lembaga swadaya masyarakat.


Bagan 1

PROSES PENYUSUNAN PROLEGNAS

2. Penyusunan Prolegnas di Lingkungan Pemerintah

Penyusunan Program Legislasi di lingkungan Pemerintah dilakukan dalam forum Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas. Forum ini di samping untuk mengkoordinasikan penyusunan perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan yang telah atau yang baru akan disusun oleh seluruh departemen/LPND, juga untuk menetapkan rencana-rencana legislasi yang akan menjadi prioritas pembahasannya bersama DPR.

Ukuran untuk memprioritaskan RUU-RUU tersebut didasarkan atas 10 kriteria substansi sebagaimana telah ditetapkan di dalam Keputusan Sidang Paripurna DPR tanggal 1 Februari 2005, yakni:

  1. RUU yang merupakan perintah dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. RUU yang merupakan perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
  3. RUU yang terkait dengan pelaksanaan undang-undang lain;
  4. RUU yang mendorong percepatan reformasi;
  5. RUU yang merupakan warisan Propenas 2000-2004 disesuaikan dengan kondisi saat ini;
  6. RUU yang menyangkut revisi atau amandemen terhadap undang-undang yang bertentangan dengan undang­-undang lainnya;
  7. RUU yang merupakan ratifikasi terhadap perjanjian internasional;
  8. RUU yang berorientasi pada pengaturan perlindungan HAM dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender;
  9. RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan;

10. RUU yang secara langsung menyentuh kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.

Skala prioritas sebagaimana dikemukakan di atas dianggap terlalu umum, karena hampir semua RUU yang diajukan sebagai prioritas paling tidak akan memenuhi salah satu kriteria. Dengan demikian, skala prioritas yang semula dimaksudkan untuk menyaring RUU yang kurang begitu urgen ini menjadi tidak efektif. kriteria prioritas substansi tersebut ditambah dengan kriteria teknis, yaitu:[7]

  1. Sudah disusun draf RUU secara lengkap bersama­-sama dengan naskah akademiknya; dan
  2. Sudah selesai proses harmonisasi, untuk RUU yang berasal dari Pemerintah sudah melalui pernbahasan antar departemen. Demikian juga RUU yang berasal dari DPR telah melalui proses harmonisasi di Badan Legislasi DPR-RI.

Contoh yang paling mutakhir mengenai tahapan ini adalah Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas internal Pemerintah (antar Departemen) yang telah diselenggarakan pada tanggal 25-27 September 2007. Pada forum ini telah ditetapkan sebanyak 38 RUU yang dinyatakan telah memenuhi kriteria untuk diajukan sebagai Prioritas Prolegnas Tahun 2008 oleh Pemerintah. Seluruh RUU dimaksud kemudian disampaikan pada rapat Prolegnas dengan Badan Legislasi DPR, setelah melalui proses pembahasan Panitia Kerja dan digabungkan pembahasannya dengan RUU inisiatif DPR, maka pada Rapat Kerja Baleg dengan Pemerintah tanggal 8 Oktober 2007 ditetapkan sebanyak 31 RUU (termasuk daftar RUU Kumulatif terbuka) sebagai RUU Prioritas 2008 ditambah RUU luncuran 2005-2007 ( carry over ) sebanyak 49 RUU yang selama ini belum dapat diselesaikan. Pada rapat tersebut Pemerintah juga mengusulkan memasukkan RUU tentang Tindak Pidana Teknologi Informasi (Cyber Crime) sebagai RUU Prioritas mengingat RUU dimaksud selain satu paket dengan RUU terkait Tindak Pidana Korupsi, juga sangat penting untuk mendukung regulasi di bidang Terorisme, Pencucian Uang, Narkotika, Transaksi Elektronik, dan Penyelenggaraan Pemilu.

  1. 3. Penyusunan Prolegnas di Lingkungan DPR

Penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR dikoordinasikan oleh Badan Legislasi. Pengaturan tentang tata cara penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR RI, yang menugaskan Badan Legislasi (Baleg) DPR RI untuk menangani Prolegnas. Berdasarkan Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor: 08/DPR RI/I/2005-2006 Tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Badan Legislasi antara lain bertugas: menyusun Program Legislasi Nasional yang memuat daftar urutan Rancangan Undang-Undang untuk suatu masa keanggotaan dan prioritas setiap Tahun Anggaran, yang selanjutnya dilaporkan dalam rapat Paripurna untuk ditetapkan dengan keputusan DPR.

Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional pada Pasal 8, 9, dan 10 menyatakan bahwa: Badan Legislasi dalam mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dapat meminta atau memperoleh bahan dan/atau masukan dari Dewan Perwakilan Daerah dan/atau masyarakat. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat oleh Badan Legislasi dikoordinasikan dengan Pemerintah melalui Menteri dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

  1. 4. Penyusunan Prolegnas Antara DPR dan Pemerintah

Koordinasi pembahasan Prolegnas antara DPR dan pemerintah diatur oleh DPR dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan. Forum pembahasan Prolegnas sebagaimana dimaksud dilakukan melalui Rapat Koordinasi antara DPR-RI (yang diwakili oleh Baleg) dan Pemerintah (yang diwakili oleh Menteri Hukum dan HAM). Rapat Koordinasi ini terdiri dari Rapat Paripurna, Rapat Panitia Kerja (Panja), atau Rapat Panitia Teknis. Hasil dari Rapat Koordinasi ini disahkan dengan penandatanganan hasil Rapat Koordinasi oleh ketua dan wakil-wakil ketua Baleg mewakili DPR-RI dan Menteri Hukum dan HAM mewakili Pemerintah. Hasil Rapat Koordinasi tersebut selanjutnya oleh Baleg disampaikan kepada Pimpinan DPR RI, sedangkan dari pihak pemerintah dilaporkan oleh Menteri Hukum dan HAM kepada Presiden.

Jika Presiden menyetujui hasil Rapat Koordinasi tersebut, maka persetujuan Presiden terhadap Prolegnas yang disusun di DPR diberitahukan secara tertulis dan sekaligus menugaskan Menteri Hukum dan HAM untuk mengkoordinasikan kembali dengan DPR. Prolegnas yang disusun di lingkungan DPR dan Pemerintah yang telah memperoleh kesepakatan bersama antara DPR dan Pemerintah, dilaporkan pada Rapat Paripurna DPR untuk mendapatkan penetapan.

Dalam praktiknya RUU Prioritas Tahunan yang telah diputuskan hasil koordinasi antara DPR dengan Pemerintah dan ditetapkan di dalam Sidang Paripurna DPR pun mengalami perubahan atau tambahan di tengah jalan. Hal ini terjadi misalnya, pada RUU Prioritas 2006 dari 43 RUU prioritas mendapat 4 (empat) RUU tambahan yang ditetapkan melalui Penetapan DPR RI tanggal 3 Oktober 2006. Kemudian, pada RUU Prioritas 2007 dari 30 RUU prioritas mendapat tambahan 2 (dua) RUU melalui Penetapan DPR RI Tanggal 23 Pebruari 2007, disusul dengan Penetapan DPR RI tanggal 13 November 2007 yang menambahkan 2 (dua) RUU Prioritas, sehingga jumlah keseluruhan Prioritas 2007 adalah 34 (tiga puluh empat) RUU.

  1. C. Proses Pembentukan Undang-Undang

Di atas sudah dijelaskan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Setiap Rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Rancangan Undang-Undang (RUU) dapat berasal dari DPR, Presiden, atau DPD. DPD dapat mengajukan kepada DPR, RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. Apabila ada 2 (dua) RUU yang diajukan mengenai hal yang sama dalam satu masa sidang yang dibicarakan adalah RUU dari DPR, sedangkan RUU yang disampaikan oleh Presiden digunakan sebagai bahan untuk dipersandingkan.


Sumber: Tata Tertib DPR RI

RUU yang sudah disetujui bersama antara DPR dengan Presiden, paling lambat 7 (tujuh) hari kerja disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang. Apabila setelah 15 (lima belas) hari kerja, RUU yang sudah disampaikan kepada Presiden belum disahkan menjadi undang-undang, Pimpinan DPR mengirim surat kepada Presiden untuk meminta penjelasan. Apabila RUU yang sudah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak RUU tersebut disetujui bersama, RUU tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

  1. 1. Proses Pembahasan RUU dari Pemerintah di DPR RI

RUU beserta penjelasan/keterangan, dan/atau naskah akademis yang berasal dari Presiden disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan DPR dengan Surat Pengantar Presiden yang menyebut juga Menteri yang mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan RUU tersebut. Dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah RUU diterima oleh Pimpinan DPR, kemudian Pimpinan DPR memberitahukan kepada Anggota masuknya RUU tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh Anggota. Terhadap RUU yang terkait dengan DPD disampaikan kepada Pimpinan DPD. Penyebarluasan RUU dilaksanakan oleh instansi pemrakarsa. Kemudian RUU dibahas dalam dua tingkat pembicaraan di DPR bersama dengan Menteri yang mewakili Presiden.  Di bawah ini, akan digambarkan mekanisme atau proses pembahasan RUU inisiatif Pemerintah di DPR RI yaitu sebagai berikut:


Sumber: Tata Tertib DPR RI

  1. 2. Proses Pembahasan RUU dari DPD RI di DPR RI

RUU beserta penjelasan/keterangan, dan atau naskah akademis yang berasal dari DPD disampaikan secara tertulis oleh Pimpinan DPD kepada Pimpinan DPR, kemudian dalam Rapat Paripurna berikutnya, setelah RUU diterima oleh DPR, Pimpinan DPR memberitahukan kepada anggota masuknya RUU tersebut, kemudian membagikannya kepada seluruh anggota. Selanjutnya Pimpinan DPR menyampaikan surat pemberitahuan kepada Pimpinan DPD mengenai tanggal pengumuman RUU yang berasal dari DPD tersebut kepada anggota dalam Rapat Paripurna. Bamus selanjutnya menunjuk Komisi atau Baleg untuk membahas RUU tersebut, dan mengagendakan pembahasannya. Dalam waktu 30 (tiga puluh) hari kerja, Komisi atau Badan Legislasi mengundang anggota alat kelengkapan DPD sebanyak-banyaknya 1/3 (sepertiga) dari jumlah anggota alat kelengkapan DPR, untuk membahas RUU. Hasil pembahasannya dilaporkan dalam Rapat Paripurna.

RUU yang telah dibahas kemudian disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang akan mewakili Presiden dalam melakukan pembahasan RUU tersebut bersama DPR dan kepada Pimpinan DPD untuk ikut membahas RUU tersebut. Dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya surat tentang penyampaian RUU dari DPR, Presiden menunjuk Menteri yang ditugasi mewakili Presiden dalam pembahasan RUU bersama DPR. Kemudian RUU dibahas dalam dua tingkat pembicaraan di DPR.


Tingkat Pembicaraan RUU di DPR RI

Sumber: Tata Tertib DPR RI

Salah satu dampak yang terjadi dengan berlakunya Perubahan UUD 1945 tersebut adalah berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang merupakan amanah dari Pasal 22A, yang ditetapkan pada Perubahan Kedua UUD 1945.  Pembentukan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan merupakan salah satu sarana untuk mencapai harapan agar di kemudian hari pembentukan berbagai peraturan perundang-undangan dapat berjalan lebih tertib dan lebih baik,  serta dapat merumuskan setiap peraturan perundang-undangan sesuai dengan jenis, fungsi, dan materi muatannya, sehingga memudahkan dalam pelaksanaan selanjutnya.

Dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ditetapkan bahwa, yang dimaksud dengan “pembentukan peraturan perundang-undangan adalah proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan”.

Tahap-tahap pembentukan peraturan perundang-undangan pada umumnya dilakukan sebagai berikut:

  1. a. Perencanaan

Menurut  Pasal 15 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Program Legislasi Nasional, yang saat ini diatur dengan Peraturan Presiden No. 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, sedangkan perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Pogram Legislasi Daerah.

b.   Persiapan

Menurut Pasal 17 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, rancangan undang-undang dapat berasal dari  Dewan Perwakilan Rakyat, Presiden, maupun dari Dewan Perwakilan Daerah yang disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional. Untuk persiapan pembentukan Peraturan Daerah,  Pasal 26 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 merumuskan bahwa, rancangan peraturan daerah dapat berasal dari  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah atau Gubernur, Bupati/Walikota.

c.   Penyusunan dan perumusan

Pengajuan  rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah non departemen, sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya. Rancangan undang-undang tersebut kemudian akan dilakukan pengharmonisan, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, dan terhadap rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan. Pengaturan tentang tata cara mempersiapkan rancangan undang-undang dari Presiden  tersebut saat ini dilakukan dengan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.

Rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat diusulkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat, atau dapat juga diajukan oleh Dewan Perwakilan Daerah kepada Dewan Perwakilan Rakyat, yang tata cara pengajuannya saat ini diatur Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat No. 08/DPR RI/I/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dan dalam Keputusan Dewan Perwakilan Daerah No. 2/DPD/2004 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia sebagainama diubah dengan Keputusan Dewan Perwakilan Daerah Nomor 29/DPD/2005 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Daerah  Republik Indonesia.

d.   Pembahasan

Sesuai dengan Pasal 32 sampai dengan Pasal 36 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,  saat ini  setiap rancangan undang-undang (baik yang berasal dari Pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat, maupun Dewan Perwakilan Daerah) dibahas dengan cara yang ditentukan dalam Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia No. 08/DPR RI/I/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, khususnya Pasal 136, Pasal 137, dan Pasal 136. Pembahasan suatu Peraturan Daerah di Dewan Perwakilan Daerah sesuai ketentuan Pasal 40 dan Pasal 41 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, saat ini dilakukan dengan Peraturan Tata Tertib  Dewan Perwakilan Rakyat Daerah setempat.

e.   Pengesahan, Penetapan. dan Pengundangan serta Penyebarluasan

Pengesahan rancangan undang-undang yang telah disetujui Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden dilakukan oleh  Presiden, kemudian diundangkan dalam Lembaran Negara oleh Menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan, serta penyebarluasannya dilakukan  sesuai ketentuan Pasal 38 dan Pasal 51 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam pelaksanaannya, masalah pengesahan, penetapan, dan pengundangan tersebut diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.

  1. D. Tata Urutan dan Jenis Peraturan Perundang-undangan di Indonesia

Peraturan perundang-undangan tersusun secara bertingkat yang terdiri dari norma-norma hukum. Norma-norma hukum yang berbentuk piramida ini yang kemudian disebut dengan susunan norma, yang dalam norma hukum tertulis disebut dengan piramida perundang-undangan[8] atau yang secara substansi disebut hierarki perundang-undangan.[9] Untuk mengetahui teori umum tentang piramida perundang-undangan, terlebih dahulu diketahui adalah Teori Stufenbau (Stufenbau des rechts theorie) yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, sebagai berikut:[10]

“Setiap tata kaidah hukum merupakan suatu susunan daripada kaidah-kaidah (Stufenbau des rechts theorie) … di puncak stufenbeu terdapat kaidah dasar dari suatu tata hukum nasional yang merupakan kaidah fundamental. Kaidah dasar tersebut  grundnorm atau ursprungnorm. Grundnorm merupakan asas-asas hukum yang bersifat abstrak, umum dan hipotesis, kemudian bergerak ke generallenorm (kaidah hukum), yang selanjutnya dipositifkan menjadi norma nyata (concrettenorm).”

Norma-norma hukum berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki tata susunan, dan suatu norma yang lebih rendah berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi.[11] Hal ini disebabkan supaya tidak ada peraturan perundang-undangan yang saling bertentangan satu sama lainnya, baik itu bertentangan secara vertikal (peraturan perundang-undangan yang lebih rendah bertentangan dengan yang lebih tinggi tingkat hierarkinya) maupun secara horizontal (peraturan perundang-undangan yang derajatnya sejajar saling bertentangan satu sama lainnya).

Berkaitan dengan bentuk dan jenis peraturan perundang-undangan di Indonesia telah terjadi beberapa kali perubahan, bentuk maupun jenis peraturan perundang-undangan. Mengenai bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan sudah pernah diatur secara resmi oleh pemerintah yaitu dalam surat Presiden kepada Ketua DPR-GR Nomor 2262/HK/59 tanggal 30 Agustus 1959, sedangkan mengenai tata urutan peraturan perundang-undangan secara resmi diatur pertama kali dalam Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara Republik Indonesia Nomor XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia.

Penulis di sini akan menguraikan mengenai tata urutan dan jenis peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku di Indonesia, yaitu dimulai sejak diberlakukannya Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia, Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan, sampai dengan berlakunya Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut:[12]

  1. 1. Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966

Pertimbangan ditetapkannya Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966, antara lain: untuk mewujudkan kepastian dan keserasian hukum serta kesatuan tafsiran dan pengertian mengenai Pancasila dan pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Oleh karena itu, diperlukan adanya perincian dan penegasan sumber tata tertib hukum dan tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia. Dalam Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966 ditetapkan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan sebagai berikut:[13]

  1. Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945;
  2. Ketetapan MPR;
  3. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  4. Peraturan Pemerintah;
  5. Keputusan Presiden;
  6. Peraturan Pelaksana lainnya seperti :

–   Peraturan menteri;

–   Instruksi Menteri;

–   Dan lain-lainnya.

  1. 2. Ketetapan MPR No. III/MPR/2000

Pada tahun 2000, ditetapkan Ketetapan Majelis Pemusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tersebut mencabut Tap MPRS Nomor XX/MPRS/1966. Adapun pertimbangan pencabutan tersebut dirumuskan salah satunya dalam konsideran menimbang huruf e, yaitu:[14]

”bahwa Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia berdasarkan Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 menimbulkan kerancuan pengertian, sehingga tidak dapat lagi dijadikan landasan penyusunan peraturan perundang-undangan.”

Dalam Pasal 2 Tap MPR Nomor III/MPR/2000 ditetapkan bahwa Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan merupakan pedoman dalam pembuatan aturan di bawahnya. Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan Republik Indonesia sebagai berikut:

1. Undang-Undang Dasar 1945;

2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;

3. Undang-Undang;

4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu);

5. Peraturan Pemerintah;

6. Keputusan Presiden;

7. Peraturan daerah.

  1. 3. Undang-Undang No. 10 Tahun 2004

Berdasarkan ketentuan Pasal 4 Tap MPR Nomor I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPR RI Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2000, ditentukan bahwa Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tidak berlaku jika sudah ada undang-undang yang mengaturnya. Oleh karena itu, sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, keberadaan Tap MPR Nomor III/MPR/2000 tidak berlaku lagi. Dengan demikian, setelah diundangkannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, maka jenis peraturan perundang-undangan sebagai berikut:[15]

  1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
  2. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
  3. Peraturan Pemerintah;
  4. Peraturan Presiden;
  5. Peraturan Daerah.

Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, jenis, tata urutan dan pembentukan peraturan perundang-undangan harus berdasarkan ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam undang-undang tersebut. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 merupakan pedoman dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dalam rangka pembangunan hukum nasional yang hanya dapat terwujud bila didukung oleh cara, dan metode yang pasti, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.[16]

Atas dasar pertimbangan tersebut di atas, pembentuk undang-undang dalam pembentukan undang-undang harus berpedoman kepada Undang-Undang Nomor 10 Tahun. Hal tersebut penting, karena akan tercipta kesatuan tata cara, metode yang pasti dan baku dalam proses pembentukan undang-undang. Dengan demikian, hal itu akan mewujudkan Program Legislasi Nasional dan pembangunan hukum nasional yang lebih baik.

Proses pembentukan undang-undang memerlukan proses yang panjang dimulai dengan penyusunan naskah akademik (NA), penyusunan Program Legislasi Nasional (prolegnas), Rancangan Undang-Undang (RUU), proses harmonisasi, penyusunan tingkat pembahasan RUU di DPR, sampai dengan penetapan RUU menjadi undang-undang oleh DPR atas persetujuan bersama Presiden.


[1] Erni Setyowati dan M. Nur Sholikin, Bagaimana Undang-Undang Dibuat,  sebuah artikel, diunduh dari http://www.parlemen.net/site/ldetails.php?docid=seputarronaldr 12.34, 27-01-2009.

[2] Erni Setyowati dan M. Nur Sholikin, ibid.

[3] Diunduh dari : http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism,13.34,27-01-2009.

[4]http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism,13.34,27-01-2009.

[5] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[6] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[7] Diunduh dari: http://www.bphn.go.id/prolegnas/index.php?action=info&info=prolegnas_mecanism, 13.34,27-01-2009.

[8]Rosjidi Ranggawidjaja, Op.Cit. hlm. 26.

[9]Lihat Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[10]Terpetik dalam: I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 36.

[11] Maria Farida Indrati Soeprapto, Op.Cit. hlm. 25.

[12] Badan Pembinaan Hukum Nasional, Pengkajian Hukum Tentang Bentuk-Bentuk Peraturan Perundang-undangan Kaitannya Dengan Penafsiran Otonomi Daerah, Jakarta, BPHN, 2008, hlm. 8-12.

[13]Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Perundangan Republik Indonesia.

[14]Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum Dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan.

[15]Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[16]Lihat konsideran menimbang: Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

LEMBAGA PEMBENTUK UNDANG-UNDANG DAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN Agustus 12, 2010

Posted by adhonknow - Aditya Rahmadhony, SH., MH in Tulisanku.
add a comment
  1. A. Lembaga Pembentuk Undang-Undang

Seperti dijelaskan pada bagian sebelumnya, lembaga perwakilan rakyat atau parlemen disebut dengan berbagai macam istilah  sesuai dengan bahasa yang dipakai di setiap negara. Bentuk, susunan, kedudukan, dan kewenangannya beragam sesuai dengan perkembangan kebutuhan setiap negara. Namun secara umum, lembaga perwakilan rakyat itu pada mulanya dipandang sebagai representasi mutlak warga negara dalam rangka ikut serta menentukan jalannya pemerintahan.[1] Apa yang diputuskan parlemen, itulah yang dianggap sebagai putusan rakyat yang berdaulat. Dari sinilah lahir doktrin supremasi parlemen (the principle of supremacy of parliament). Dalam perspektif yang demikian, undang-undang sebagai produk parlemen tidak dapat diganggu gugat apalagi dinilai oleh hakim. Hakim hanya berwenang menerapkannya bukan menilai apalagi membatalkannya.[2]

Di beberapa Negara, doktrin supremasi parlemen ini bahkan diwujudkan dalam pelembagaan Majelis Rakyat Tertinggi, seperti yang diterapkan di lingkungan negara-negara komunis. Sebelum bubarnya Uni Soviet, RCC, dan negara-negara Eropa Timur pada umumnya memiliki struktur parlemen yang memiliki kedudukan sebagai lembaga tertinggi dalam sistem struktur ketatanegaraan yang dianut. Sebaliknya di berbagai negara demokrasi liberal seperti Perancis, Inggris, dan Belanda, walaupun tidak dicerminkan dalam struktur kelembagaan parlemennya, prinsip supremasi parlemen itu dianut sangat kuat. Bahkan, sampai sekarang, Inggris dan Belanda masih menganut prinsip bahwa undang-undang buatan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh hakim, karena undang-undang itu adalah produk lembaga parlemen yang mewakili kepentingan rakyat yang berdaulat.[3]

Di atas sudah dijelaskan bahwa secara umum, ada 3 (tiga) prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, sebagai berikut:[4]

  1. Representasi politik (political representation)
  2. Representasi teritorial (territorial representation)
  3. Representasion fungsional (functional representation).

Pertama adalah perwakilan melalui prosedur partai politik sebagai salah satu pilar demokrasi modern. Namun, pilar partai politik ini dipandang tidak sempurna jika tidak dilengkapi dengan sistem “double-checks” sehingga aspirasi dan kepentingan seluruh rakyat benar-benar dapat disalurkan dengan baik. Oleh karena itu, diciptakan pula adanya mekanisme perwakilan daerah (regional representation) atau perwakilan teritorial (territorial representation). Untuk negara-negara besar dan kompleks, apalagi negara-negara berbentuk feodal, sistem “double-cecks” ini dianggap lebih ideal, karena itu, banyak di antaranya mengadopsi keduanya dengan membentuk struktur parlemen bikameral atau dua kamar.

Pertimbangan dibentuknya dua kamar atau dua institusi parlemen itu, sesuai dengan pengalaman sejarah di masing-masing negara, terkadang tidak didasarkan atas pertimbangan teritorial, melainkan didasarkan atas pertimbangan fungsional. Misalnya, di Inggris majelis tinggi yang disebut House of Lords dibedakan dari majelis rendah yang disebut House of Commons bukan berdasarkan prinsip representasi politik dan representasi teritorial, melainkan berdasarkan prinsip representasi fungsional. House of Lords mencerminkan keterwakilan fungsional, yaitu kelompok-kelompok tuan tanah dan para bangsawan Inggris yang dulunya berkuasa mutlak, yang selanjutnya ditampung kepentingannya dalam wadah House of Lords. Sementara itu, House of Commons mencerminkan keterwakilan rakyat secara politik melalui peranan partai politik sebagai pilar demokrasi.[5]

Tidak ada negara di dunia yang memiki tiga lembaga yang terpisah seperti DPR, DPD, dan MPR dalam cabang kekuasaan legislatif dalam arti luas. Legislatif dalam arti sempit, MPR memang tidak terlibat dalam pembentukan undang-undang, sehingga dapat dikatakan bahwa kekuasaan yang dimilikinya tidak termasuk ke dalam pengertian cabang kekuasaan legislatif.[6] Di Indonesia, fungsi lembaga perwakilan atau parlemen biasanya dibedakan ke dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu:

  1. Fungsi legislasi (legislatif);
  2. Fungsi pengawasan (control); dan
  3. Fungsi anggaran (budget).

Di sini penulis hanya menjelaskan fungsi DPR sebagai fungsi pembentuk undang-undang (legislasi). Hal ini dikarenakan, supaya tidak melebarnya pembahasan dalam penelitian ini. Cabang legislatif adalah cabang kekuasaan pertama yang mencerminkan asas kedaulatan rakyat.[7] Kegiatan bernegara, adalah pertama-tama untuk mengatur kehidupan bersama, karena itu, kewenangan untuk menetapkan peraturan harus diberikan kepada DPR. Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi. Kewenangan ini pada pokoknya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum tersebut.[8]

Cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur hal-hal tersebut di atas pada dasarnya adalah DPR, maka undang-undang harus dibuat dan ditetapkan oleh DPR dengan persetujuan bersama Presiden. Dalam Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 ditentukan bahwa:

“Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”.

Selanjutnya dalam Pasal 20 ayat (2) ditentukan:

“Setiap undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”.

Pada pokoknya, fungsi legislatif itu menyangkut empat bentuk kegiatan sebagai berikut:[9]

  1. Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation);
  2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process);
  3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enachtment approval);
  4. Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya (binding decision making on international agreement and treaties or other legal binding documents).

Dalam berbagai peraturan perundang-undangan, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap yang paling penting. Sejak dulu, DPR biasa dibedakan menjadi dalam 3 (tiga) fungsi, yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c) fungsi anggaran. Perbedaan ini, dapat dilihat dalam Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, DPD, dan DPRD.[10] Dalam praktik di Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, sedangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang dasar. Hal ini berdasarkan pada Pasal 20A ayat (1) Undang-Undang Dasar Tahun 1945, bahwa : “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan”. Fungsi legislasi mempunyai peran yang utama sebagai fungsi dalam membentuk undang-undang.

Perubahan UUD 1945 membawa dampak yang positif terhadap peran DPR dalam membentuk undang-undang (fungsi legislasi). Perubahan ini dimaksudkan untuk memberdayakan DPR sebagai lembaga legislatif yang mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang, karena peranan DPR sebelumnya hanya bertugas membahas dan memberikan persetujuan terhadap rancangan undang-undang yang dibuat oleh Presiden (eksekutif).  Perubahan UUD 1945 juga memberikan hak kepada anggota DPR untuk mengajukan rancangan undang-undang.

Pergeseran kewenangan dalam membentuk undang-undang yang sebelumnya di tangan Presiden dialihkan kepada DPR, merupakan langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi lembaga negara sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing, yakni DPR sebagai lembaga pembentuk undang-undang (kekusaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana undang-undang (kekuasaan eksekutif).[11] Namun demikian, UUD 1945 juga mengatur kekuasaan Presiden di bidang legislatif, antara lain ketentuan bahwa pembahasan setiap rancangan undang-undang (RUU) oleh DPR dilakukan secara bersama-sama dengan Presiden.

Dengan pergeseran kewenangan membentuk undang-undang itu, sesungguhnya ditinggalkan pula teori pembagian kekuasaan (distribution of power) dengan prinsip supremasi MPR menjadi pemisahan kekuasaan (separation of power) dengan prinsip saling mengawasi dan saling mengimbangi sebagai ciri yang melekat. Hal ini juga merupakan penjabaran untuk memperkuat sistem presidensial.

  1. B. Pengertian Peraturan Perundang-undangan, Undang-undang dan Harmonisasi
  2. 1. Pengertian Peraturan Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan mulai dikenal dan tumbuh sejak saat berkembangnya organisasi yang memiliki kekuasaan dan wewenang tertinggi untuk menguasai dan mengatur kehidupan masyarakat, yaitu negara. Oleh karena itu, ada anggapan bahwa peraturan perundang-undangan tidak lain dari perwujudan kekuasaan dan kehendak yang berkuasa dalam bentuk hukum. Bagir Manan dan Kuntana Magnar menyatakan, bahwa:[12]

“Peraturan perundang-undangan di sini diartikan setiap keputusan dalam bentuk tertulis yang dikeluarkan dan ditetapkan oleh pejabat yang berwenang dan mengikat umum (mencakup undang-undang dalam arti formal maupun material)”.

Peraturan perundang-undangan adalah perwujudan kehendak dari pemegang kekuasaan tertinggi yang berdaulat, maka peraturan perundang-undangan merupakan hukum tertinggi dan adalah satu-satunya sumber hukum.[13] Dari pengertian tersebut dapat diartikan bahwa di luar peraturan perundang-undangan tidak ada sumber hukum yang lain. Di lain pihak Maria Farida Indrati Soeprapto mendefinisikan peraturan perundang-undangan ke dalam 2 (dua) pengertian, yaitu:[14]

Pertama, sebagai proses pembentukan (proses membentuk) peraturan-peraturan negara, baik di tingkat pusat, maupun di tingkat daerah, dan

Kedua, sebagai segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat, maupun di tingkat daerah.”

Sementara itu, Bagir Manan[15] mempersamakan definisi peraturan perundang-undangan dengan pengertian Undang-Undang dalam arti meteriil, yaitu setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum. Begitu halnya dengan T.J. Buys[16] mengartikan peraturan perundang-undangan sebagai peraturan-peraturan yang mengikat secara umum (algemeen bindende voorschriften). Pendapat ini oleh J.H.A. Logemann ditambah dengan naar buiten werkende voorschriften, sehingga menurutnya peraturan perundang-undangan adalah peraturan-peraturan yang mengikat secara umum dan berdaya laku keluar (algemeen bindende en naar buiten werkende voorschriften). Pengertian “berdaya laku keluar” adalah bahwa peraturan tersebut ditujukan kepada masyarakat (umum) tidak ditujukan kepada (ke dalam) pembentuknya.[17]

Pengertian peraturan perundang-undangan di atas sesuai dengan definisi atau ruang lingkup yang terdapat dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan perundang-undangan, yang menyatakan:

Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum.”

Adapun ciri-ciri dari suatu peraturan perundang-undangan menurut Satjipto Rahardjo, adalah:[18]

  1. Bersifat umum dan komprehensif, yang dengan demikian merupakan kebalikan dari sifat-sifat khusus dan terbatas;
  2. Bersifat universal, ia diciptakan untuk menghadapi peristiwa yang akan datang yang belum jelas bentuk kongkritnya. Oleh karena itu, ia tidak dapat dirumuskan untuk mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja.
  3. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiri. Dalam setiap peraturan, lazimnya mencantumkan klausul yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan kembali.”

Berdasarkan definisi yang telah diuraikan tersebut, penulis mempunyai kesimpulan bahwa peraturan perundang-undangan adalah suatu keputusan tertulis yang dibentuk dan ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang yang mengikat secara umum dan mempunyai daya berlaku keluar.

  1. 2. Pengertian undang-undang

Sebelum perubahan terhadap UUD 1945, kekuasaan untuk membentuk undang-undang yang mempunyai peran utama adalah lembaga eksekutif (Presiden). Hal ini sesuai dengan Pasal 5 UUD 1945 (sebelum amandemen) bahwa: “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Dapat disimpulkan bahwa secara formal RUU yang akan menjadi undang-undang harus melalui persetujuan dari DPR. Perubahan terhadap UUD 1945 membawa dampak dalam proses pembentukan undang-undang. Kewenangan yang sebelumnya dipegang oleh eksekutif (Presiden), kemudian beralih kepada lembaga legislatif (DPR).  Undang-undang menurut Amiroeddin Sjarif adalah sebagai berikut:[19]

“Undang-undang adalah peraturan umum dan formal. Dibentuk oleh Pemerintah dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Undang-undang mengatur persoalan-persoalan pokok dalam rangka melaksanakan hukum dasar negara.”

Berdasarkan pengertian di atas undang-undang merupakan produk bersama DPR dan Presiden. Apabila salah satunya tidak ada (DPR atau Presiden), maka secara formal tidak ada produk peraturan yang dinamakan undang-undang.

Dengan demikian sebelum DPR dibentuk, Presiden tidak mungkin mengajukan inisiatif untuk membentuk undang-undang. Begitupun sebaliknya, DPR tidak mungkin membentuk undang-undang selama jabatan Presiden belum diisi.[20] Setelah proklamasi, pembentukan undang-undang baru dimungkinkan setelah Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang dilaksanakan BPKNIP diberi kekuasaan legislatif, yaitu sebagai DPR(S). Baru setelah dikeluarkan Maklumat Wakil Presiden No. X dimungkinkan untuk membentuk undang-undang. Pada tanggal 23 November 1945 Presiden untuk pertama kali menetapkan undang-undang yaitu Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah. Undang-undang ini adalah undang-undang pertama Republik Indonesia.    Undang-undang harus bersumber pada peraturan dasar (Fundamental law) yaitu UUD 1945. Definisi undang-undang menurut I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a adalah:[21]

“Yang dimaksud dengan undang-undang adalah legislative act atau akta hukum yang dibentuk oleh lembaga legislatif dengan persetujuan bersama dengan lembaga eksekutif.”

Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memberikan pengertian Undang-undang adalah:

“peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.”

Secara keseluruhan dapat disimpulkan, bahwa undang-undang mengandung pengertian sebagai suatu akta hukum berupa peraturan yang secara formal dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat (Legislatif) dengan persetujuan bersama Presiden (eksekutif). Tanpa peran dari kedua lembaga tersebut, undang-undang tidak akan bisa dihasilkan.

Peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan hukum yang berlaku umum dan mengikat rakyat, biasanya disertai dengan sanksi, yang dibuat oleh lembaga tertentu dan menurut prosedur tertentu pula.[22] Apabila kita kaitkan dengan undang-undang, undang-undang merupakan jenis dari peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan dapat dikatakan sebagai proses pembentukan (proses membentuk) peraturan-peraturan Negara, baik di tingkat pusat maupun daerah. Dapat juga disebut sebagai segala peraturan Negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan di tingkat pusat maupun di tingkat daerah.

Berdasarkan hal tersebut, maka undang-undang merupakan bagian atau merupakan jenis dari peraturan perundang-undang, baik sebagai proses pembentukan peraturan negara maupun segala peraturan Negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan.

  1. 3. Pengertian Harmonisasi

“Harmonisasi” berasal dari kata “harmoni”, yang berarti keselarasan, kecocokan, keserasian.[23] Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (2005) diartikan upaya mencari keselarasan. Namun demikian, dalam Collins Cobuild Dictionary ditemukan kata harmonious dan harmonize dengan penjelasan sebagai berikut:[24]

  1. A relationship, agreement etc. that is harmonious is friendly and peaceful.
  2. Things which are harmonious have parts which make up an attractive whole and which are in proper proportion to each other.
  3. When people harmonize, they agree about issues or subjects in a friendly, peaceful ways; suitable, reconcile.
  4. If you harmonize two or more things, they fit in with each other is part of a system, society, etc.

Unsur-unsur yang dapat ditarik dari perumusan pengertian harmonisasi tersebut, antara lain: (a) adanya hal-hal yang bertentangan, kejanggalan; (b) menyelaraskan hal-hal yang bertentangan secara proporsional agar terbentuk suatu sistem; (c) suatu proses atau suatu upaya untuk merealisasi keselarasan, kesesuaian, keserasian, kecocokan, dan keseimbangan; (d) kerjasama antara berbagai faktor yang sedemikian rupa, hingga faktor-faktor tersebut menghasilkan kesatuan yang utuh.

Pembangunan materi hukum (legal substances) atau peraturan perundang-undangan di Indonesia hingga kini terus berlangsung, karena peraturan perundang-undangan merupakan salah satu sendi utama dari sistem hukum nasional. Namun demikian masih saja ditemukan peraturan perundang-undangan “bermasalah”, baik karena subtansi, proses dan prosedur, maupun aspek legal drafting. Menurut Ahmad M. Ramli, paling tidak ada 3 (tiga) permasalahan utama di bidang ini, yaitu:[25] (a) tumpang tindih dan inkonsistensi peraturan perundang-undangan; (b) perumusan peraturan perundang-undangan yang kurang jelas; dan (c) implementasi undang-undang terhambat peraturan pelaksananya.

Permasalah tersebut di atas, antara lain, disebabkan oleh proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang mengabaikan pentingnya pendalaman materi, koordinasi, sinkronisasi dan harmonisasi dengan peraturan perundang-undangan lain. Oleh karena itu, salah satu prioritas yang harus dilakukan dalam rangka pembangunan hukum nasional adalah melakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan. Harmonisasi dilakukan secara sistemik sejak dini yaitu sejak dilakukannya penyusunan naskah akademik (NA), penyusunan Program Legislasi Nasional (prolegnas) sampai dengan penyusunan RUU.

Adapun yang dimaksud dengan harmonisasi peraturan perundang-undangan menurut Ahmad M. Ramli adalah:[26]

“Upaya atau proses untuk merealisasi keselarasan dan keserasian asas dan sistem hukum sehingga menghasilkan peraturan (sistem hukum) yang harmonis.”

Badan Pembinaan Hukum Nasional memberikan pengertian harmonisasi hukum menurut Moh. Hasan Wargakusuma, sebagai berikut:[27]

“Harmonisasi hukum adalah kegiatan ilmiah untuk menuju proses pengharmonisasian hukum tertulis yang mengacu baik nilai-nilai filosofis, sosiologis, ekonomis maupun yuridis. Dalam pelaksanaannya, kegiatan harmonisasi adalah pengkajian yang komprehensif terhadap suatu rancangan peraturan perundang-undangan, dengan tujuan untuk mengetahui apakah rancangan peraturan tersebut, dalam berbagai aspek, telah mencerminkan keselarasan atau kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan nasional lain, dengan hukum tidak tertulis yang hidup dalam masyarakat, atau dengan konvensi-konvensi dan perjanjian-perjanjian internasional, baik bilateral maupun multilateral, yang telah diratifikasi oleh Pemerintah RI.”

Peraturan perundang-undangan merupakan suatu peraturan tertulis yang mempunyai sifat mengatur dan mengikat secara umum. Karena mempunyai sifat tersebut, maka dalam pembentukannya peraturan perundang-undangan tidak boleh dibuat secara asal. Harus ada kesesuaian antara peraturan perundang-undangan  yang satu dengan lainnya, baik itu kesesuaian dengan peraturan perundang-undangan yang di atasnya (vertikal) ataupun peraturan perundang-undangan yang sejajar tingkatannya (horizontal).  Dengan demikian menurut Maria Farida Indrati Soeprapto pengertian ”harmonisasi” dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah:[28]

”suatu upaya atau suatu kegiatan untuk menyelaraskan (membuat selaras), dan menyesuaikan (membuat sesuai) antara suatu peraturan perundang-undangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain, baik yang bersifat sejajar (horisontal) atau bersifat hierarkhis (vertikal).”

Untuk mendapatkan suatu peraturan perundang-undangan yang baik, maka sinkronisasi dan harmonisasi tidak  hanya dilakukan dengan menyesuaikan dan menyelaraskan berbagai pengertian dan kalimat yang ada dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Harmonisasi dalam pembentukan perundang-undangan harus pula memperhatikan pada latar belakang dan konsep berfikir, serta sistem yang mempengaruhi pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Sebagai suatu contoh, apabila suatu peraturan perundang-undangan yang mempunyai latar belakang, dan konsep berpikir, dan dipengaruhi oleh sistem yang individualis, tentu akan sangat sukar diselaraskan dengan peraturan perundang-undangan lain yang mempunyai latar belakang,  konsep berpikir dan dipengaruhi oleh sistem kekeluargaan.

  1. C. Fungsi Peraturan Perundang-undangan

Peraturan perundang-undangan mempunyai fungsi utama yaitu yang mempunyai sifat mengatur dan mengikat secara umum. Adapun bentuk dari peraturan perundang-undangan merupakan putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan, dan dikeluarkan oleh lembaga dan/atau pejabat negara yang mempunyai kewenangan menurut peraturan yang berlaku. Menurut Bagir Manan fungsi peraturan perundang-undangan dapat dibedakan menjadi 2 (dua) kelompok utama, yaitu fungsi internal dan fungsi eksternal:[29]

  1. 1. Fungsi Internal

Yang dimaksud fungsi internal adalah fungsi peraturan perundang-undangan sebagai subsistem hukum (hukum perundang-undangan) terhadap sistem kaidah hukum pada umumnya. Secara internal, peraturan perundang-undangan menjalankan beberapa fungsi:

  1. Fungsi Penciptaan Hukum

Penciptaan hukum (rechtschepping) yang melahirkan sistem kaidah hukum yang berlaku umum dilakukan atau terjadi melalui beberapa cara yaitu melalui putusan hakim (yurisprudensi), kebiasaan yang tumbuh sebagai praktik dalam kehidupan masyarakat dan negara, dan peraturan perundang-undangan sebagai keputusan tertulis pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berlaku secara umum. Secara tidak langsung, hukum dapat pula terbentuk melalui ajaran-ajaran hukum (doktrin) yang diterima dan digunakan dalam pembentukan hukum.

  1. Fungsi Pembaharuan Hukum

Peraturan perundang-undangan merupakan instrumen yang efektif dalam pembaharuan hukum (law reform) dibandingkan dengan penggunaan hukum kebiasaan atau hukum yurisprudensi. Telah dikemukakan, dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dapat direncanakan, sehingga pembaharuan hukum dapat pula direncanakan. Peraturan perundang-undangan tidak hanya melakukan fungsi pembaharuan terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah ada. Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan menjadi sarana memperbaharui yurisprudensi, hukum kebiasaan atau hukum adat. Fungsi pembaharuan terhadap peraturan          perundang-undangan dari masa pemerintahan hindia belanda. Tidak pula kalah pentingnya memperbaharui peraturan perundang-undangan nasional (dibuat setelah kemerdekaan) yang tidak sesuai lagi dengan kebutuhan dan perkembangan baru. Di bidang hukum kebiasaan atau hukum adat, peraturan perundang-undangan berfungsi mengganti hukum kebiasaan dan hukum adat yang tidak sesuai dengan kenyataan-kenyataan baru. Pemanfaatan peraturan perundang-undangan sebagai instrumen pembaharuan hukum kebiasaan atau hukum adat sangat bermanfaat, karena dalam hal-hal tertentu kedua hukum tersebut sangat rigid terhadap perubahan.

  1. Fungsi Integrasi Pluralisme Sistem Hukum

Pada saat ini, di Indonesia masih berlaku berbagai sistem hukum (empat macam sistem hukum), yaitu: ”sistem hukum kontinental (barat), sistem hukum adat, sistem hukum agama (khususnya Islam) dan sistem hukum nasional. Pluralisme sistem hukum yang berlaku hingga saat ini merupakan salah satu warisan kolonial yang harus ditata kembali. Penataan kembali berbagai sistem hukum tersebut tidaklah dimaksudkan meniadakan berbagai sistem hukum, terutama sistem hukum yang hidup sebagai suatu kenyataan yang dianut dan dipertahankan dalam pergaulan masyarakat. Pembangunan sistem hukum nasional adalah dalam rangka mengintegrasikan berbagai sistem hukum tersebut sehingga tersusun dalam satu tatanan yang harmonis satu sama lain. Mengenai pluralisme kaidah hukum sepenuhnya digantungkan pada kebutuhan hukum masyarakat. Kaidah hukum dapat berbeda antara berbagai kelompok masyarakat, tergantung pada keadaan dan kebutuhan masyarakat yang bersangkutan.

  1. Fungsi Kepastian Hukum

Kepastian hukum (rechtszekerheid, legal certainty) merupakan suatu asas penting dalam tindakan hukum (rechtshandeling) dan penegakan hukum (rechtshandhaving, rechtsuitvoering). Telah menjadi pengetahuan umum, bahwa peraturan perundang-undangan dapat memberikan kepastian hukum yang lebih tinggi daripada hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Namun, perlu diketahui, kepastian hukum peraturan perundang-undangan tidak semata-mata diletakkan pada bentuknya yang tertulis (geschreven, written). Untuk benar-benar menjamin kepastian hukum, peraturan perundang-undangan selain harus memenuhi syarat-syarat lain, yaitu:

i)     Jelas dalam perumusannya (unambiguous).

ii)    Konsisten dalam perumusannya, baik secara intern maupun ekstern. Konsisten secara intern mengandung makna bahwa dalam peraturan perundang-undangan yang sama harus terpelihara hubungan sistematik antara kaidah-kaidahnya, kebakuan susunan dan bahasa. Konsisten secara ekstern, adalah adanya hubungan “harmonis” antara berbagai peraturan perundang-undangan.

iii)   Penggunaan bahasa yang tepat dan mudah dimengerti. Bahasa peraturan perundang-undangan haruslah bahasa yang umum dipergunakan masyarakat, tetapi ini tidak berarti bahasa hukum tidak penting. Bahasa hukum, baik dalam arti struktur, peristilahan, atau cara penulisan tertentu harus digunakan secara pasti karena merupakan bagian dari upaya menjamin kepastian hukum.

Melupakan syarat-syarat di atas, peraturan perundang-undangan mungkin menjadi lebih tidak pasti dibandingkan dengan hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi.

Berdasarkan uraian tersebut, bahwa fungsi internal dari suatu peraturan perundang-undangan menurut Bagir Manan terdiri dari 4 (empat) fungsi, yaitu: fungsi penciptaan hukum, fungsi pembaharuan hukum, fungsi integrasi pluralism system hukum dan terakhir fungsi kepastian hukum. Peraturan perundang-undang selain mempunyai fungsi internal, terdapat pula fungsi eksternal, antara lain sebagai berikut:[30]

  1. 2. Fungsi Eksternal

Fungsi eksternal adalah keterkaitan peraturan perundang-undangan dengan lingkungan tempatnya berlaku. Fungsi eksternal ini dapat disebut sebagai fungsi sosial hukum. Dengan demikian, fungsi ini juga dapat berlaku pada hukum-hukum kebiasaan, hukum adat, atau hukum yurisprudensi. Bagi Indonesia, fungsi sosial ini akan lebih diperankan oleh peraturan perundang-undangan, karena berbagai pertimbangan yang sudah disebutkan. Fungsi sosial ini dapat dibedakan:

  1. Fungsi perubahan

Telah lama di kalangan pendidikan hukum diperkenalkan fungsi perubahan ini yaitu hukum sebagai sarana pembaharuan (law as a tool of social engineering). Peraturan perundang-undangan diciptakan atau dibentuk untuk mendorong perubahan masyarakat di bidang ekonomi, sosial, maupun budaya. Masyarakat “patrilineal” atau “matrilineal” dapat didorong menuju masyarakat “parental” melalui peraturan perundang-undangan perkawinan.

  1. Fungsi stabilisasi

Peraturan perundang-undangan dapat pula berfungsi sebagai stabilisasi. Peraturan perundang-undangan di bidang pidana, di bidang ketertiban dan keamanan adalah kaidah-kaidah yang terutama bertujuan menjamin stabilitas masyarakat. Kaidah stabilitas dapat pula mencakup kegiatan ekonomi, seperti pengaturan kerja, pengaturan tata cara perniagaan, dan lain-lain. Demikian pula di lapangan pengawasan terhadap budaya luar, dapat pula berfungsi menstabilkan sistem sosial budaya yang telah ada.

  1. Fungsi kemudahan

Peraturan perundang-undangan dapat pula dipergunakan sebagai sarana mengatur berbagai kemudahan (fasilitas). Peraturan perundang-undangan yang berisi ketentuan “insentif” seperti keringanan pajak, penundaan pengenaan pajak, penyederhanaan tata cara perizinan, struktur permodalan dalam penanaman modal merupakan kaidah-kaidah kemudahan. Namun perlu diperhatikan, tidak selamanya peraturan kemudahan akan serta merta membuahkan tujuan pemberian kemudahan.

  1. D. Materi Muatan Undang-Undang

Istilah “materi muatan” pertama kali diperguakan oleh A. Hamid S Attamimi, yang diperkenalkan kepada masyarakat sejak tahun 1979 sebagaimana dimuat dalam Majalah Hukum dan Pembangunan No. 3 Tahun 1979. Menurut A Hamid S Attamimi istilah “materi muatan” sebagai pengganti atau alih bahasa dari istilah (kata) Belanda “het onderwerp” dalam ungkapan Thorbecke “het eigenaardig onderwerp der wet” yang diterjemahkan dengan “materi muatan yang khas dari undang-undang”. Adapun yang dimaksud dengan “materi muatan” menurut A Hamid S Attamimi adalah:[31]

“isi kandungan atau subtansi yang dimuat dalam undang-undang khususnya dan peraturan perundang-undangan pada umumnya”.

Sementara itu,  “materi muatan” menurut Bagir Manan adalah:[32]

“muatan yang sesuai dengan bentuk peraturan perundang-undangan tertentu”.

Diundangkannya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, merupakan langkah maju agar produk hukum yang responsif dapat diwujudkan. Hal tersebut terbukti dengan dicantumkannya ketentuan-ketentuan mengenai partisipasi masyarakat di dalam pembentukan undang-undang. Di samping itu, kini dengan adanya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 juga upaya untuk menata sistem hukum khususnya peraturan perundang-undangan sudah mulai dilakukan, baik dalam hal asas, materi muatan, maupun hierarki peraturan perundang-undangan.

Dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, diatur mengenai materi muatan dari suatu undang-undang, adalah sebagai berikut:[33]

“bahwa materi muatan yang harus diatur dengan Undang-Undang berisi hal-hal yang:

  1. mengatur lebih lanjut ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang meliputi:
    1. hak-hak asasi manusia;
    2. hak dan kewajiban warga negara;
    3. pelaksanaan dan penegakan kedaulatan negara serta pembagian kekuasaan negara;
    4. wilayah negara dan pembagian daerah;
    5. kewarganegaraan dan kependudukan;
    6. keuangan negara.
    7. diperintahkan oleh suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang.”

Undang-undang merupakan bentuk peraturan perundang-undangan yang paling luas jangkaun materi muatannya. Dapatlah dikatakan, tidak ada lapangan kehidupan dan kegiatan kenegaraan, pemerintahan, masyarakat dan individu yang tidak dapat menjadi jangkauan untuk diatur oleh undang-undang. Bidang yang tidak dapat diatur oleh undang-undang hanyalah hal-hal yang sudah diatur oleh Undang-Undang Dasar (UUD), atau sesuatu yang oleh undang-undang itu sendiri telah didelegasikan pada bentuk peraturan perundang-undangan lain.  Pada Pasal 8 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menyatakan bahwa “diperintahkan oleh suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang”. Secara redaksional ketentuan ini menjadi tidak jelas, karena di dalam praktiknya ada suatu pendelegasian peraturan perundang-undangan (delegated legislation) dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi derajatnya terhadap peraturan yang lebih rendah derajatnya.

Menurut Bagir Manan materi muatan undang-undang ditentukan berdasarkan tolok ukur sebagai berikut:[34]

  1. Ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar;
  2. Ditetapkan dalam undang-undang terdahulu;
  3. Ditetapkan dalam rangka mencabut, menambah, atau mengganti undang-undang yang lama;
  4. Materi muatan menyangkut hak dasar atau hak asasi;
  5. Materi muatan menyangkut kepentingan atau kewajiban rakyat banyak.

Tolok ukur di atas, dalam hal tertentu tidak bersifat mutlak. Artinya tidak segala materi muatan tersebut harus diatur secara formal dalam undang-undang, tetapi dapat juga undang-undang yang bersangkutan mendelegasikan pengaturannya kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya (delegated legislation).

Menurut Maria Farida Indrati Soeprapto, mengutip pendapat A. Hamid S. Attamimi, terdapat 9 (sembilan) butir materi muatan undang-undang, yaitu hal-hal:[35]

  1. yang tegas-tegas diperintahkan oleh UUD dan Ketetapan MPR;
  2. yang mengatur lebih lanjut ketentuan UUD;
  3. yang mengatur hak-hak (asasi) manusia;
  4. yang mengatur hak dan kewajiban warga negara;
  5. yang mengatur pembagian kekuasaan negara;
  6. yang mengatur organisasi pokok lembaga-lembaga tertinggi/tinggi negara;
  7. yang mengatur pembagian wilayah/daerah negara;
  8. yang mengatur siapa warga negara dan cara memperoleh/kehilangan kewarganegaraan;
  9. yang dinyatakan oleh suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang.

Rincian butir-butir materi muatan tersebut di atas, merupakan suatu pedoman untuk menguji apakah suatu materi muatan peraturan perundang-undangan termasuk ke dalam materi muatan undang-undang atau tidak.

  1. E. Landasan dan Asas-asas Peraturan Perundang-undangan

Setiap peraturan perundang-undangan dapat dikatakan baik (good legislation), sah menurut hukum (legal validity), dan berlaku efektif karena dapat diterima masyarakat serta berlaku untuk waktu yang panjang, harus didasarkan pada landasan peraturan perundang-undangan. Menurut Rosjidi Ranggawidjaja ada 3 (tiga) landasan pembuatan peraturan perundang-undangan, sebagai berikut:[36]

  1. Landasan Filosofis, yaitu filsafat atau pandangan hidup suatu bangsa yang berisi nilai-nilai moral atau etika dari bangsa tersebut.  Moral dan etika pada dasarnya berisi nilai-nilai baik dan nilai yang tidak baik. Nilai yang baik adalah pandangan dan cita-cita yang dijunjung tinggi. Pengertian baik, benar, adil, dan susila tersebut menurut takaran yang dimiliki bangsa yang bersangkutan. Apapun jenisnya filsafat hidup bangsa, harus menjadi rujukan dalam membentuk hukum yang akan dipergunakan dalam kehidupan bangsa tersebut. Oleh karena itu kaidah hukum yang dibentuk (yang termuat dalam peraturan perundang-undangan) harus mencerminkan filsafat hidup bangsa itu. Sekurang-kurangnya tidak bertentangan dengan nilai-nilai moral bangsa.
  2. Landasan Sosiologis, adalah bahwa suatu peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis apabila ketentuan-ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat. Hal ini penting agar perundang-undangan yang dibuat ditaati oleh masyarakat, tidak menjadi huruf-huruf mati belaka. Hukum yang dibentuk harus sesuai dengan “hukum yang hidup” (living law) dalam masyarakat.
  3. Landasan Yuridis, adalah landasan hukum (juridische gelding) yang menjadi dasar kewenangan pembuat peraturan perundang-undangan. Apakah kewenangan seorang pejabat atau badan mempunyai dasar hukum yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan atau tidak.

Di lain pihak, landasan peraturan perundang-undangan menurut Amiroeddin Sjarif, adalah:[37]

  1. Landasan Filosofis, peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan filosofis (filisofische grondslag) apabila rumusannya atau norma-normanya mendapatkan pembenaran (rechtsvaardiging) dikaji secara filosofis. Jadi ia mempunyai alas an yang dapat dibenarkan apabila dipikirkan secara mendalam. Alasan tersebut sesuai dengan cita-cita dan pandangan hidup manusia dalam pergaulan hidup bermasyarakat. Sesuai dengan cita-cita kebenaran (idee der waarheid), cita keadilan (idée der gerechtigheid) dan cita-cita kesusilaan (idiil der zadelijkheid).
  2. Landasan Sosiologis, suatu peraturan perundang-undangan dikatakan mempunyai landasan sosiologis (sociologisce gronslag) apabila ketentuan-ketentuannya sesuai dengan keyakinan umum atau kesadaran hukum masyarakat.
  3. Landasan Yuridis, disebut juga landasan hukum atau dasar hukum atau legalitas adalah landasan dasar yang terdapat dalam ketentuan-ketentuan hukum yang lebih tinggi derajatnya. Landasan yuridis dibagi menjadi 2 (dua), yaitu:
    1. Landasan yuridis yang beraspek formal yaitu ketentuan-ketentuan hukum yang memberi kewenangan kepada badan pembentuknya.
    2. Landasan yuridis yang beraspek material adalah ketentuan-ketentuan hukum tentang masalah atau persoalan apa yang harus diatur.

Berdasarkan  pendapat Rosjidi Ranggawidjaja dan Amiroedin Sjarif di atas, terdapat persamaan dalam memaparkan mengenai landasan dalam peraturan perundang-undangan. Baik menurut Rosjidi Ranggawidjaja maupun menurut Amiroedin Sjarif peraturan perundang-undangan harus berlandaskan pada: landasan filosofis, landasan sosiologis dan landasan yuridis.


[1] Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu  Populer, Jakarta, 2007. hlm. 153.

[2] Ibid

[3] Ibid. hlm. 154.

[4] Ibid. hlm. 154.

[5] Ibid. hlm. 155.

[6] Ibid. hlm. 159.

[7] Ibid. hlm. 160.

[8] Ibid. hlm. 161.

[9] Jimly Asshiddiqie. Op. Cit. hlm. 161-162.

[10] Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. LN-RI Tahun 2003 Nomor 92, TLN RI Nomor 4310.

[11]Sekretariat Jenderal MPR RI, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sesuai dengan urutan bab, pasal, dan ayat), Jakarta, Setjen MPR RI, 2007. hlm. 85-86.

[12] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, PT. Alumni, Bandung, 1997, hlm. 248.

[13] Ibid.

[14] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu perundang-undangan; Dasar-dasar dan Perkembangannya, Kanisisus, Yogyakarta, 1998. hlm. 3.

[15] Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill.Co, Jakarta, 1992. Hlm. 3. Bagir Manan menyamakan istilah peraturan perundang-undangan dengan istilah undang-undang dalam arti materiil.

[16] Terpetik dalam: I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 17.

[17] Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Mandar Maju. Bandung,1998. hlm. 19.

[18] Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung.1996. hlm. 83-84.

[19] Amiroeddin Sjarif, Perundang-undangan (dasar, jenis, dan teknik membuatnya), PT. Rineka Cipta, Jakarta, 1997. Hlm. 32.

[20] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Loc.Cit. hlm. 182-183.

[21] I Gde Pantja Astawa dan Suprin Na’a, Op.Cit. hlm. 60.

[22] A. Hamid S. Attamimi, Hukum Tentang Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Kebijakan (Hukum Tata Pengaturan), Pidato Purna Bakti Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 20 September 1993, hlm. 8.

[23] M. Dahlan al Barry, Kamus Modern Bahasa Indonesia, Yogyakarta, Arkola, 1995. hlm. 185.

[24] Ahmad M. Ramli, Majalah Hukum Nasional; Koordinasi dan Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan, Jakarta, BPHN, No. 2 Tahun 2008, hlm. 4.

[25] Ahmad M. Ramli, Op.Cit. hlm. 1-2.

[26] Ibid. hlm. 4.

[27] Ibid. hlm. 5.

[28] Maria Farida Indrati Soprapto. Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, sebuah artikel dalam, diunduh dari http://www.legalitas.org/?q=node/216 ditulis 27 juni 2007, 12.30, 27-01-2009, Op.Cit.

[29] Bagir Manan, Loc.Cit. Hlm. 138.

[30] Bagir Manan, Loc.Cit. Hlm. 143.

[31] Terpetik dalam: Rosjidi Ranggawidjaja, Loc. Cit. hlm. 53.

[32] Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Loc.Cit. hlm. 145.

[33]Lihat Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[34] Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind Hill Co, Jakarta, 1992, hlm. 37.

[35]Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan; Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Kanisius, 1998, hlm. 129-130.

[36] Rosjidi Ranggawidjaja, Loc. Cit. hlm. 43-44.

[37] Amiroeddin Sjarif, Op. Cit. hlm. 91-94.