jump to navigation

TOELISANKOE

“PENTINGNYA HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN”

Reformasi tahun 1998 telah membawa dampak yang sangat berarti bagi bangsa Indonesia, salah satunya adalah perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Perubahan tersebut tentunya akan membawa dampak yang penting dalam ketatanegaraan Indonesia. Ir. Soekarno menyatakan bahwa UUD 1945 merupakan “Revolutie-Grondwet” atau “UUD Kilat” yang disusun sekedar untuk memenuhi kebutuhan dalam rangka sesegera mungkin memproklamasikan Indonesia sebagai negara merdeka.[1] Namun demikian, dalam pemberlakuannya terus-menerus dipertahankan oleh para penguasa baik penguasa Orde Lama maupun saat pemerintahan Orde Baru sebagai dokumen hukum dasar yang bersifat sakral dan tak tersentuh oleh ide perubahan. Salah satu sebabnya ialah karena pokok ketentuan yang diatur dalam UUD 1945 itu memang sangat menguntungkan pihak yang berkuasa, karena sifatnya yang sangat executive heavy.[2]

UUD 1945 sebelum perubahan membangun sistem ketatanegaraan yang memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap presiden (executive heavy) yang tidak diimbangi oleh lembaga-lembaga lain. Dengan kedudukannya yang kuat, Presiden dapat mengeluarkan berbagai kebijakan untuk selalu mengakumulasikan kekuasaannya sehingga prasyarat bekerjanya demokrasi yakni adanya mekanisme cheks and balances tidak dipenuhi oleh UUD 1945 ini.[3] UUD 1945 sebelum perubahan, sangat rentan disalahgunakan oleh para pemimpin yang mempunyai sifat diktator (totaliter).

Salah satu hasil dari perubahan UUD 1945 yang sangat penting adalah pergeseran kekuasaan dalam membentuk undang-undang. Sebelum perubahan pertama UUD 1945, kekuasaan membentuk undang-undang dipegang oleh Presiden sebagaimana dinyatakan dalam ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945, bahwa “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”. Akan tetapi, setelah Perubahan Kedua UUD 1945, ketentuan yang demikian itu diubah menjadi, ”Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Selanjutnya, rumusan Pasal 20 ayat (1) yang baru berbunyi, bahwa “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Perubahan ini menyebabkan terjadinya pergeseran kekuasaan legislasi dari tangan Presiden ke tangan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).[4]

Perubahan ini mempertegas pemisahan kekuasaan negara dalam rangka menciptakan cheks and balances dalam penyelenggaraan kekuasaan negara sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi dan negara hukum. Dalam pasal tersebut juga ditentukan bahwa setiap Rancangan undang-undang (RUU) dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama, serta prosedur pengesahannya untuk menjadi undang-undang setelah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. Pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang ini diharapkan lebih memberikan peran kepada DPR dan Pemerintah dalam proses pembentukan undang-undang. Bahkan, pada masa yang akan datang DPR diharapkan lebih proaktif dalam pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.

Proses pembentukan undang-undang tidak terlepas dari peran serta lembaga eksekutif (Presiden) dan lembaga legislatif (DPR). Kedua lembaga inilah yang mempunyai peran yang sangat penting dalam proses pembentukan undang-undang. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 bahwa “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama”. Dalam praktiknya rancangan undang-undang dibahas bersama oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama, baik RUU yang diajukan oleh DPR maupun oleh Presiden.

Dalam proses pembentukannya, RUU yang akan diusulkan oleh DPR,  Presiden, maupun berasal dari Dewan Perwakilan Daerah (DPD) disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Namun demikian, dalam keadaan tertentu, DPR atau Presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas tersebut. “Dalam keadaan tertentu” ini adalah kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Prolegnas.[5] RUU yang diusulkan baik atas inisiatif DPR maupun Presiden, dalam proses pembentukannya dari mulai perencanaan sampai dengan tahap penyebarluasan harus terlebih dahulu melewati proses pengharmonisasian.

Harmonisasi dalam pembentukan undang-undang mempunyai fungsi yang sangat penting. Agar dalam pemberlakuannya nanti tidak terjadi tumpang tindih (overlap) kewenangan antara undang-undang yang satu dengan undang-undang lainnya. Dengan kata lain, harmonisasi dalam pembentukan undang-undang bertujuan untuk mengharmoniskan aturan yang terdapat di dalam materi muatan undang-undang. Apabila terjadi tumpang tindih antara materi undang-undang yang satu dengan yang lainnya, maka akan terjadi kekacauan dalam penegakan hukumnya (law enforcement). Selain itu, terjadi “dualisme” hukum, yang akan mengacaukan prosedur penegakan hukum itu sendiri.

Proses Pengharmonisasian dilakukan di tingkat mana pun, sejak dari tahap perencanaan hingga pada tahap pembahasan. Tingkat pembahasan yang dimaksud yaitu tingkat pembahasan internal/antarkementerian maupun tingkat koordinasi pengharmonisasian yang diselenggarakan di Kementerian Hukum dan HAM. Apabila proses pengharmonisasian sudah dilakukan sejak awal, diharapkan ketika proses koordinasi pengharmonisasian di Kementerian Hukum dan HAM akan lebih mudah dan tidak memakan waktu lama.

Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU di lakukan terhadap RUU dengan RUU, RUU dengan undang-undang maupun RUU dengan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) yang secara materi saling berkaitan satu sama lainnya. Penulis akan memberikan contoh kasus mengenai peraturan perundang-undangan yang tidak harmonis (disharmonis) antara peraturan perundang-undangan yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal maupun horizontal. Di sini penulis akan memaparkan terlebih dahulu contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara vertikal.

Dalam uji material yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (MK) tentang pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial terhadap UUD 1945, MK mengeluarkan suatu putusan yang menyatakan bahwa lima pasal yang mengatur fungsi kewenangan berkaitan dengan pengawasan hakim, dalam Undang-Undang Komisi Yudisial (KY). Bertentangan dengan Pasal 24 ayat (1), Pasal 24B ayat (1) dan Pasal 25 UUD 1945 tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Pasal-pasal yang dimaksud adalah Pasal 20, 21, 22 ayat (1) huruf e, 22 ayat (5), 23 ayat (2), (3) dan (5) Undang-Undang Komisi Yudisial. Dengan putusan itu, berarti MK menghapuskan semua ketentuan Undang-Undang Komisi Yudisial berkaitan dengan pengawasan hakim.[6]

Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa Undang-Undang KY yang mengatur fungsi pengawasan terbukti menimbulkan ketidakpastian hukum, sebab tidak secara rinci mengatur tentang prosedur pengawasan serta tidak jelas dan tidak tegas menentukan siapa subyek yang mengawasi, apa obyek yang diawasi, instrumen apa yang digunakan serta bagaimana proses pengawasan itu dilaksanakan.[7] MK Juga merekomendasikan agar DPR dan Pemerintah untuk melakukan perbaikan yang bersifat integral dengan mengadakan harmonisasi atas Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman, Undang-Undang Mahkamah Agung, Undang-Undang Komisi Yudisial dan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi guna mengisi kekosongan hukum akibat dihilangkannya fungsi pengawasan KY.[8]

Adapun contoh kasus disharmonisasi peraturan perundang-undangan secara horizontal, yaitu antara Undang-Undang tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan dengan undang-undang yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara (Undang-Undang Keuangan Negara, Undang-Undang Pemeriksaan Keuangan Negara, dan Undang-Undang Badan Pemeriksa Keuangan). Dalam hal ini, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memiliki kewenangan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara di sektor pajak yang akan diuraikan sebagai berikut:

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan:

Pasal 6 ayat (1) UU BPK menyatakan, “BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara”.

Pasal 9 ayat (1) UU BPK menyatakan, “Dalam melaksanakan tugasnya, BPK berwenang meminta keterangan dan/atau dokumen yang wajib diberikan oleh setiap orang, unit organisasi Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara” .

  1. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara:

Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara menyatakan, “Pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh BPK meliputi unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara”

Pasal 10 UU Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyatakan, “Dalam pelaksanaan tugas pemeriksaan, pemeriksa dapat:

  1. a. meminta dokumen yang wajib disampaikan oleh pejabat atau pihak lain yang berkaitan dengan pelaksanaan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara;
  2. mengakses semua data yang disimpan di berbagai media, aset, lokasi, dan segala jenis barang atau dokumen dalam penguasaan atau kendali dari entitas yang menjadi objek pemeriksaan atau entitas lain yang dipandang perlu dalam pelaksanaan tugas pemeriksaannya”

Berdasarkan ketentuan Pasal 3 UU Pemeriksaan Keuangan Negara juncto Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (selanjutnya disebut UU Keuangan Negara), BPK berwenang melakukan pemeriksaan atas seluruh keuangan negara yang meliputi penerimaan negara baik berupa pajak dan non-pajak, memeriksa seluruh aset dan piutang negara maupun utangnya, memeriksa penempatan kekayaan negara serta penggunaan pengeluaran negara.

Di lain pihak, Pasal 34 ayat (2a) huruf b dan Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) Undang-Undang Perpajakan membatasi kewenangan BPK dalam memeriksa pengelolaan keuangan di sektor pajak. Menurut norma yang terdapat dalam ketentuan Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan, pejabat pajak dan atau tenaga ahli hanya dapat memberikan keterangan kepada BPK setelah mendapat penetapan dari Menteri Keuangan. Hal itu sebagaimana disebutkan dalam Pasal 34 ayat (2a) huruf b UU Perpajakan yang berbunyi sebagai berikut:

“Dikecualikan dari ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) adalah:

  1. a. pejabat dan tenaga ahli yang bertindak sebagai saksi atau ahli dalam sidang pengadilan; atau
  2. b. pejabat dan/atau tenaga ahli yang ditetapkan Menteri Keuangan untuk memberikan keterangan kepada pejabat lembaga negara atau instansi Pemerintah yang berwenang melakukan pemeriksaan dalam bidang keuangan negara”.

Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) menjelaskan bahwa, “Keterangan yang dapat diberikan adalah identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan.

Identitas Wajib Pajak meliputi:

  1. 1. nama Wajib Pajak;
  2. 2. Nomor Pokok Wajib Pajak;
  3. 3. alamat Wajib Pajak;
  4. 4. alamat kegiatan usaha;
  5. 5. merek usaha;
  6. 6. Kegiatan usaha Wajib Pajak.

Informasi yang bersifat umum tentang perpajakan meliputi:

  1. a. penerimaan pajak secara nasional;
  2. b. penerimaan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau perkantor Pelayanan Pajak;
  3. c. penerimaan pajak per jenis pajak;
  4. d. penerimaan pajak per klasifikasi lapangan usaha;
  5. e. jumlah Wajib Pajak dan/atau Pengusaha Kena Pajak terdaftar; register permohonan Wajib Pajak;
  6. f. tunggakan pajak secara nasional; dan/atau
  7. Tunggakan pajak per Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak dan/atau per Kantor Pelayanan Pajak”.

Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan menggambarkan bahwa kewenangan untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara tidak hanya dimiliki oleh “lembaga negara”, yaitu BPK, tetapi juga dimiliki oleh “instansi pemerintah”. Sementara itu, Penjelasan Pasal 34 ayat (2a) UU Perpajakan dianggap membatasi sebab tidak semua data dan/atau keterangan dapat diberikan kepada BPK selaku “lembaga negara”, melainkan hanya keterangan tentang identitas Wajib Pajak dan informasi yang bersifat umum tentang perpajakan. Dengan demikian, kedua ketentuan UU Perpajakan tersebut, secara nyata dan tegas mengingkari dan bertentangan dengan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 serta undang-undang lainnya sebagaimana disebutkan di atas, sehingga dengan adanya ketentuan-ketentuan UU Perpajakan tersebut BPK tidak dapat melakukan pemeriksaan penerimaan negara yang bersumber dari sektor perpajakan secara bebas dan mandiri. Padahal, pajak merupakan kontribusi Wajib Pajak kepada negara yang merupakan salah satu bentuk penerimaan negara atau setidaknya bagian dari penerimaan keuangan negara menurut Pasal 2 UU Keuangan Negara.

Berdasarkan contoh kasus tersebut, penulis beranggapan bahwa setiap pembentukan undang-undang harus melalui tahap harmonisasi, supaya dalam pemberlakuan maupun penegakan hukum dari suatu undang-undang itu tidak saling berbenturan atau bertentangan satu sama lainnya. Secara eksplisit, perlunya pengharmonisasian undang-undang terdapat di dalam Pasal 18 ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menentukan bahwa “Pengharmonisasian, pembulatan, dan penetapan konsepsi rancangan undang-undang yang berasal dari Presiden, dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya di bidang peraturan perundang-undangan”.

Menteri yang dimaksud dalam ketentuan tersebut adalah Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia (Menkumham). Dalam Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, pengharmonisasian dan pemantapan penyusunan peraturan perundang-undangan menjadi salah satu fungsi Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Di dalam materi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan bahwa yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang hanya lembaga eksekutif saja, tetapi untuk pengharmonisasian rancangan undang-undang oleh DPR tidak disebutkan secara jelas dan tegas. Namun demikian, di dalam Tata Tertib DPR pengharmonisasian terhadap rancangan undang-undang diatur di dalam Pasal 42 ayat (1) huruf c, yaitu mengenai tugas dari Badan Legislasi:

”Melakukan pengharmonisasian, pembulatan dan pemantapan konsepsi Rancangan Undang-Undang yang diajukan Anggota, Komisi, atau Gabungan Komisi sebelum Rancangan Undang-Undang tersebut disampaikan kepada Pimpinan Dewan;

Perlu ada kejelasan apakah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia c.q. Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan juga melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari DPR. Sebaliknya, DPR yang melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang yang berasal dari hak inisiatif anggota DPR maupun dari Pemerintah (Presiden). Seperti apakah mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang tersebut dilakukan menurut Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Akan tetapi dalam undang-undang tersebut belum secara tegas dan jelas mengatur mengenai mekanisme harmonisasi dalam pembentukan undang-undang. Tentunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dalam penerapannya, perlu dilengkapi dengan peraturan pelaksana sebagai aturan teknis untuk menjalankannya.

Peraturan pelaksana yang dimaksud adalah Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden.


[1]Jimly Assiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, PT. Bhuana Ilmu  Populer, Jakarta, 2007. hlm. 230.

[2] Jimly Assiddiqie, Telaah Kritis Mengenai Perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Jurnal Forum  Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 28 – 29.

[3] Moh. Mahfud MD, Amandemen UUD 1945 dalam Perspektif Demokrasi dan “Civil Society” Jurnal   Forum Indonesia Satu “Civility”, Vol. 1, No. 2, November 2001 – Januari 2002, Jakarta, 2001. hlm. 8.

[4] Jimly Assiddiqie, op.cit. hlm. 275.

[5] Penjelasan Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

[6] Risalah Sidang Perkara No. 005/PUU-IV/2006 perihal pengujian Undang-Undang  No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial dan Undang-Undang  No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman terhadap UUD 1945, Acara Pengucapan Putusan Jakarta, Rabu, 23 Agustus 2006.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

Komentar»

1. Nurlita_tsania - Agustus 13, 2010

Assalamualaikum.wr.wb.

Mas Adhon….
Berat banget si bahasanya….
tapi, keren banget isinya
sangat berbobot..

Kapan2 mampir ya ke blog ku juga
http://www.nurlitatsania.blogspot.com

Makasiy

adhonknow - Agustus 13, 2010

Wa’alaikumsalam.wr.wb.

Syukron….
hehehe..iya kmaren saya dah mampir ke blognya Lita..
Keren, luar biasa dan tak biasa…
Blog punya saya baru 2 hari umurnya, perlu pengembangan lagi…
hihihih…(sambil belajar2 buat tulisan, puisi atau informasi)

do’akan saja mudah2n bisa mendunia maupun mengakhirat..
hehehe


Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: